SIGUIENDO EL DEBATE SOBRE LA SEGURIDAD SOCIAL. Habla Joaquín Aparicio

Nota Editorial. Observará el atento lector que las notas a pié de página (una insana afición de la comunidad científica) están un tanto dislocados. Ello se debe a que el equipo habitual editorial de este blog está de vacaciones y hemos quedado los chusqueros. De ahí estas (salvables) anomalás.

Siguiendo con el debate que en esta semana se ha ido desgranando en estas páginas a través de las intervenciones de Rossana Rossanda y de Vicenç Navarro, resulta muy oportuno redescubrir el sentido profundo de esa construcción política y jurídica que llamamos sistemas de seguridad social. Para ello nada mejor que traer al blog a Joaquin Aparicio, uno de los mas reconocidos expertos en esta materia, a la que recientemente ha dedicado un artículo muy esclarecedor en el numero 2 de la Revista de Derecho Social – Latinoamérica, correspondiente al primer semestre del 2007. La Revista tiene como ámbito natural de proyección el círculo cultural del iuslaboralismo progresista de América Latina y el texto de Aparicio hace por ello especial referencia a los sistemas nacionales de protección social de aquel continente. El texto que aquí publicamos corresponde a la Introducción y al primer epígrafe del artículo citado; por razones de espacio no podemos incluirlo en su totalidad, pero aseguramos que no tiene desperdicio.

EL SENTIDO DE LA SEGURIDAD SOCIAL COMO CONQUISTA DEMOCRÁTICA Y COMO VALOR UNIVERSAL.

Joaquin Aparicio
UCLM

1.- INTRODUCCIÓN

En la aspiración de los seres humanos a conseguir un mundo que ofrezca condiciones de vida que permitan desarrollar sus potenciales como tales y alcanzar la común dignidad que a todos corresponde, tenemos que convenir que en los comienzos del siglo XXI “las cosas ya no son simples y claras como podían parecer en los viejos tiempos cuando nuestros itinerarios de vida y de pensamiento se trazaban de acuerdo, si no de certezas absolutas, al menos a previsiones razonables”[1]. Pero no es menos cierto que, junto a un pasado de guerras y destrucciones, y precisamente como respuesta a ellas, el siglo XX ha dejado la buena herencia, al menos en el rincón del planeta que conocemos por Europa, de poner en marcha un modo más civilizado de convivir que podemos resumir en una manera de entender la democracia, no como algo acabado y dado de una vez para siempre, sino como una continua evolución en el camino hacia la igualdad real para hacer efectiva y no meramente ficticia, la libertad. Ello implica que la acción política debe servir para transformar y mejorar las condiciones de existencia, debe ser instrumento para “remover lo obstáculos” que impidan o dificulten el goce de ambas, libertad e igualdad, según podemos leer, por ejemplo, en el art. 9.2 de la Constitución española. Resulta entonces que los “viejos tiempos” en realidad no son tan viejos, pues solo en la segunda mitad del siglo XX una parte importante de la población europea ha podido, después de penurias seculares acentuadas por espantosas guerras y duras postguerras, hacer “previsiones razonables” ligadas al trabajo estable y con derechos que permitía disponer de medios para una vida al abrigo de la miseria, ha podido disfrutar de garantías de provisión de rentas cuando por alguna razón (vejez, invalidez o desempleo) el trabajo falla, y de atención sanitaria decente frente en los casos de alteraciones de la salud. Lo que quiere decir que se alumbraron soluciones a los muy antiguos problemas de menesterosidad y estados desprivatización de los individuos poniendo coto a la hasta entonces azarosa existencia de la mayoría de la población. En definitiva, se les dio seguridad para una vida más digna.

Esta forma de entender la democracia implica que los individuos abandonan el espacio de la inseguridad vital gracias a que se les reconocen derechos que les permiten “ocupar un puesto como miembros de pleno derecho de la sociedad, es decir, como ciudadanos”[2]. Las democracias liberales europeas, con la segregación entre el ámbito de lo político, en el que los ciudadanos ejercían sus derechos de participación política en pos del “interés general” y el ámbito privado, dominado por el mercado en el que prima la consecución del propio interés, expulsaban de la esfera de la participación política (de una u otra forma) a todos aquellos que no obtuviesen por si mismos recursos para garantizarse la subsistencia. Se suponía que la garantía de la subsistencia era (y todavía hoy algunos lo creen) tarea exclusivamente individual, por lo que caer en la desprivatización, en la menesterosidad, era producto de la incuria personal y por tanto le invalidaba para acceder al ámbito en el que se dilucidaban los asuntos del interés general. Los mecanismos de representación de estas democracias son extraordinariamente deficientes[3]. El reconocimiento de derechos, especialmente de los de contenido social, que empieza a hacerse a partir de Weimar y la constitución mexicana de Quéretaro, empezó a permitir entrar en la esfera de la ciudadanía a los por tanto tiempo excluidos, mejorando de ese modo la calidad de la vida democrática. Los derechos, especialmente los derechos sociales, son el reverso positivo de las deficiencias de los mecanismos de representación propios de las democracias liberales clásicas, que todavía hoy en gran medida dejan sentir su peso hasta en los mejores sistemas. Los derechos son las “luces de la constitución”[4].

El reconocimiento de derechos sociales fue fruto, ciertamente, de la rebelión social y política de las clases trabajadoras, pero se hizo asumiendo por el conjunto de la sociedad el hecho evidente de que los individuos en una sociedad cada vez mas compleja, en la que se encuentran inevitablemente interconectados e interdependientes como lo no han estado nunca, han “perdido crecientemente el control sobre la estructura y medios de su propia existencia” y, por tanto, la necesidad de “utilizar bienes y servicios sobre los que carecen de poder de ordenación y disposición directa, produce la “menesterosidad social”, es decir, la inestabilidad de la existencia”[5]. Y esto le ocurre a la mayoría de la población, no solo para ciertas clases sociales tradicionalmente empobrecidas y excluidas.

Los derechos sociales que se reconocen en las constituciones posteriores a la segunda guerra mundial afectan tanto al ámbito privado, como el derecho de los trabajadores a no ser despedidos sin justa causa, y en general los derechos reconocidos en la relación de trabajo por cuenta ajena, como a la esfera pública, como son los derechos a prestaciones ante los estados de necesidad. El modo como se han reconocido derechos subjetivos a prestaciones (económicas o en especie) que el Estado debe garantizar, como se verá con algo más de detalle más adelante, implica una profunda transformación del Estado mismo que le exige poner en pié una institución que cree un campo jurídico en el que se integren los ciudadanos y en el se establezcan cargas y ventajas (obligaciones y derechos), una institución que necesita disponer de enormes recursos económicos para hacer frente a los estados de desprivatización de los individuos. Significa, ni más ni menos, “la opción a favor de la Seguridad Social”[6]. La Seguridad Social se convierte en un instrumento esencial para la garantía de las condiciones de existencia de los individuos, y por ello en el núcleo o corazón del Estado Social y Democrático de Derecho[7] porque no es otra cosa que “la seguridad del individuo, organizada por el estado, contra los riesgos a que está expuesto el individuo, aún cuando la sociedad se organice de la mejor forma posible”[8]. Pero no hay que olvidar, como el propio W. Beveridge se encarga de dejar meridianamente caro, que la Seguridad Social es un plan especifico y preciso a disposición de todo gobierno nacional que previamente adopte la decisión política de abolir la miseria, cuya puesta en práctica puede exigir, según los casos, medidas técnicas más o menos complejas, pero eso es meramente un “problema administrativo y de ejecución”[9]. Lo importante es “la opción por la Seguridad Social” que en la mayoría de los estados europeos ya está hecha por el constituyente y por tanto queda limitada la libertad del legislativo en este punto, que no puede sino mantener el Sistema de Seguridad Social protegido así por una garantía institucional[10]. Esa fuerte protección constitucional, está justificada porque, como ya se ha dicho, es el núcleo del Estado Social ya que su puesta en práctica abre un “camino hacia la Libertad desde la Necesidad”[11]. Se asume, porque una dura experiencia histórica ha impuesto, que no puede haber libertad allí donde los individuos se encuentran en estado de necesidad.

La situación ahora no es la misma que la de los años sesenta o setenta del pasado siglo, por eso se habla de “los viejos tiempos”, quizá con un ligero tinte de la nostalgia del tiempo pasado como un tiempo mejor, pero si bien es verdad que fueron “los años dorados”[12] para algunos países europeos no lo fueron para la mayoría de los latinoamericanos o para España que estaban sumidos en espantosas dictaduras militares. Hoy las cosas han cambiado, en muchos zonas del planeta ha habido importante crecimiento económico, pero estamos viendo cómo la miseria y la enfermedad se han hecho más intensas en continentes en los que el bienestar nunca se había generalizado, aunque privilegiadas y minoritarias capas de sus sociedades gozan de extraordinarios recursos. Al mismo tiempo en los países más desarrollados con la introducción de nuevas tecnologías se ha reducido la cantidad de trabajo necesaria al proceso productivo lo que está dando lugar, junto a otras causas, a que “la producción social de la riqueza va acompañada sistemáticamente por la producción social de riesgos”[13] algunos de los cuales (por ejemplo, aunque no son los únicos, los relativos al ambiente) se extienden más allá de las fronteras nacionales y, a su vez, dentro de las mismas se reparten de modo desigual. La flexibilidad (entendida como mayor disponibilidad del empresario en el uso de la fuerza de trabajo, incluida una mayor facilidad para el despido) que comporta precariedad significan, ni más ni menos,“que el Estado y la economía traspasan los riesgos a los individuos”[14], lo que es ir en la dirección contraria a poner al abrigo de las consecuencias de los riesgos sociales a todos los integrantes de la sociedad. Por otro lado los recortes en los derechos a prestaciones que se pretenden justificar por una crisis financiera de los Sistemas de Seguridad Social, sobre la que más adelante se volverá, contribuyen a generalizar entre la población un estado de ánimo de que el futuro está marcado por la inseguridad con una vuelta a una existencia azarosa, cosa que la experiencia ha probado puede ser evitada. Está reverdeciendo la vieja idea, descalificada por los hechos históricos, que concibe al individuo como ser autónomo que puede alcanzar con su esfuerzo la satisfacción de sus necesidades. Una idea mistificadora que prende bien en los países, como los Estados Unidos, en los que impera la cultura del pionero que se adentra en un territorio nuevo y, alejado de la ciudad, lucha contra la naturaleza y contra todo ser humano que encuentre, sin supervisión de autoridad alguna, lo que hace desarrollar un espíritu individualista[15]. Una cultura que se pretende exportar a todo el mundo, aún cuando sea extraña a la mayoría de las regiones del planeta[16]. Es más que probable que esta regresión sea una respuesta de fuerzas conservadoras al debilitamiento de la disciplina laboral producido por el pleno empleo[17] pero eso implica que “el capitalismo de los propietarios, que no tiene otro objetivo que los beneficios y produce un divorcio entre trabajadores, Estado (asistencial) y democracia, está renegando de su propia legitimidad. La utopía neoliberal es una forma de analfabetismo democrático”[18].

La experiencia de América Latina es particularmente ilustrativa. En la mayoría de los países de la región hasta los años sesenta del siglo pasado se fueron consolidando programas de Seguros Sociales, en algunos casos bastante avanzados[19], programas que como en tantos países europeos su desarrollo iba en la dirección de abocar a la instauración de Sistemas de Seguridad Social con cobertura a la totalidad de la población. Es decir, en este punto la evolución tenía muchas semejanzas con la europea. Pero en los años setenta y posteriores se interrumpió bruscamente. En algunos países las dictaduras militares de corte fascista que asolaran muchos de los países del continente impusieron a sangre y fuego un esquema neoliberal (Chile) que acabó con la existencia de los Seguros Sociales y la posterior recuperación de la libertades no trajo consigo una recuperación de la evolución interrumpida, sino que por el contrario, el gran problema de las salidas a las dictaduras fue que los nuevos regímenes insistieron en el desmantelamiento de los seguros sociales con la cobertura ideológica de la ineficiencia de lo público y la mayor garantía de los esquemas de ahorro privado basados en la capitalización individual. Las consecuencias están a la vista[20], el número de personas desprotegidas y su caída en la menesterosidad a aumentado y con ella la violencia. La calidad de la vida democrática está seriamente resentida. Las deferencias de rentas se ha acentuado y con ello la exclusión social. La corrección de esta situación es una necesidad que empieza a hacerse evidente para la inmensa mayoría, para lo cual recuperar en serio la opción por la Seguridad Social parece tarea necesaria y urgente.

[1] U. ROMAGNOLI, ¿Desde el estado de bienestar al estado del malestar? RDS, nº 36, 2006, p. 11.
[2] T.H. MARSHALL, Ciudadanía y Clase Social, Alianza Editorial, Madrid, 1998, p. 20.
[3] Cfr. L. CANFORA, La democracia. Historia de una ideología. Crítica, Barcelona, 2004, p. 81-91.
[4] J.R. CAPELLA, “Una soberanía apacentada”, en J.R.CAPELLA (Dir) Las sombras del sistema constitucional español, Madrid, Trotta, 2003, p. 9.
[5] M. GARCÍA PELAYO, Las transformaciones del Estado contemporáneo, Alianza Editorial, Madrid, 1985, p. 28.
[6] M. ALONSO OLEA, “La política de la Seguridad Social”, Boletín de Estudios Económicos, Deusto, 1965, nº 64, p. 33.
[7] Se habrá entendido con claridad en lo hasta aquí expuesto que la existencia de un Sistema de Seguridad Social por si mismo no es garantía de existencia de un sistema democrático. Sin el resto de los derechos fundamentales no puede hablarse de tal. El caso español es un ejemplo de cómo la Seguridad Social, que empezó a desarrollarse desde 1966, en plena dictadura franquista, puede coexistir con un sistema antidemocrático, pero fue un excelente instrumento en la búsqueda de legitimación de un régimen totalitario, al tiempo que útil en los planes de desarrollo económico.
[8] W. BEVERIDGE, Full Employment in a Free Society (1944), se utiliza aquí la traducción al español La ocupación plena, FCE, México, 1947, p. 11.
[9] W.BEVERIDGE, Full Employment…cit, p. 47.
[10] J. APARICIO TOVAR, La Seguridad Social y la protección de la Salud, Civitas, Madrid, 1989, pp. 66-78.
[11] W. BEVERIDGE, Social Insurance and Allied Services, HMSO, Londres, 1942, p. 7.
[12] E. HOBSBAWM, Historia del Siglo XX, Crítica, Barcelona, 1995, pp. 260 y ss.
[13] U. BECK, La sociedad del riesgo, Paidós, Barcelona, Buenos Aires, México, 1998, p. 25.
[14] U. BECK , Un nuevo mundo feliz. La precariedad del trabajo en la era de la globalización, Paidós, Barcelona, 2007, p. 12.
[15] Cfr. R. POUND, “The administrative application of legal standars”, 44 Rep American Bar Association, 1921, p. 450.
[16] P. BOURDIEU, Contrafuegos 2, Anagrama, Barcelona, 2001, p. 32.
[17] J. R CAPELLA, “La crisis del Estado de Bienestar en la crisis de civilización”, en E. OLIVAS (dir.) Problemas de legitimación en el Estado Social, Trotta, Madrid, 1991, p. 169.
[18] U. BECK, Un nuevo mundo…cit., p. 14.
[19] Argentina, Chile o Costa Rica tenían programas de Seguros Sociales comparables (en algunos casos con prestaciones mejores) a españoles de ese tiempo.
[20] Son abrumadoras las pruebas del fracaso de los sistemas privados. A modo de ejemplo cfr. Asociación de Abogados Laboralistas de Chile, “La reforma del Sistema de Pensiones en Chile” Revista de Derecho Social. Latinoamérica, nº 1, pp. 235-247; A. JIMENEZ, “Reflexiones sobre las reformas de los Sistemas de pensiones en América Latina”, Revista del Ministerio de Trabajo (España), nº extraordinario sobre Reforma de la Seguridad Social, 2006, pp. 71-86.

2.- LA SEGURIDAD SOCIAL VALOR UNIVERSAL


No es infrecuente que para argumentar en contra de la adopción de un plan definido de Seguridad Social se alegue que solo puede ponerse en práctica en países desarrollados, de ese modo se pretende justificar la carencia de políticas efectivas de eliminación de la miseria en algunos estados. La experiencia de América Latina que se acaba de señalar indica lo inexacto de esta argumentación. Ya se ha dicho que hubo una importante evolución, comparable a la de algunos países europeos en un cierto momento de su historia, en la creación de importantes Seguros Sociales que, de no haberse interrumpido, podrían haber dado lugar a auténticos Sistemas de Seguridad Social, cierto que adaptados a las características de las sociedades en donde cada uno de ellos se hubiese implantado. No hay un solo Sistema idéntico a otro, ni en la calidad de las prestaciones ni en los requisitos para acceder al derecho a las mismas, aunque como luego se verá, todos responden a unos principios comunes que nos permiten saber cuando estamos ante un Sistema de Seguridad Social y cuando no lo estamos. Hay que tener en cuenta, además, que la Seguridad Social es una construcción original producto de la voluntad política, sin la cual no puede existir. No existe una realidad social previa que haya que ordenar jurídicamente, como se hace, por ejemplo, con el contrato de compraventa. La única realidad social que encontramos es la existencia de estados de necesidad de los individuos, pero afrontar ese problema con la técnica de la Seguridad Social exige organizar una formidable estructura que la humanidad ha ido ha alumbrado después de la Segunda guerra mundial y que, aunque su realización se haya plasmado de modo más acabado en los países europeos, ha llegado a entenderse como una conquista de civilización con valor universal.

Precisamente la otra gran herencia del siglo XX ha sido la aspiración a hacer universales y efectivos los derechos humanos en tanto que son el medio esencial para garantizar la común dignidad de todos los seres humanos. El derecho a la Seguridad Social está incluido entre los derechos que todo ser humano debe disfrutar, como han establecido tanto la Declaración Universal de Derechos Humanos, de 10 de diciembre de 1948[1], como el Pacto de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, de 19 de diciembre de 1966 [2]. El Convenio 102 OIT, de norma mínima de Seguridad Social, adoptado en la Conferencia de 1952, tiene como objetivo que los Sistemas de Seguridad Social se pongan en práctica en todos los países, para lo cual deja claro cual es el conjunto de riesgos sociales que generan estados de necesidad contra los cuales deben de organizarse los Sistemas nacionales. Ciertamente esta Convenio no reposa sobre una idea onmicompresiva[3] de la protección contra los estados de necesidad, pero señala un mínimo asumible por los estados de acuerdo con el “ideal de cobertura” de su tiempo. En Europa, la Carta Social Europea de 1961, que ha sido ratificada por la mayoría de los países, establece también la obligación para los signatarios de sostener Sistemas de Seguridad Social, tomando como referencia el Convenio 102 OIT, pero con el compromiso adicional de su perfeccionamiento progresivo[4] a medida que las circunstancias lo vayan demandando.

Frente a la idea del carácter programático del derecho a la Seguridad Social, como uno de los derechos sociales más importantes, se alza el texto mismo de los instrumentos internacionales citados, de los que derivan para los Estados obligaciones de respeto, protección y satisfacción[5], en este caso satisfacción a través de la obligación de la puesta en práctica de la institución que conocemos Seguridad Social, aunque sea de acuerdo a las condiciones sociales y económicas de cada uno de los países. Precisamente el Convenio 102 OIT da la posibilidad a los Estados establecer algunas excepciones temporales en la protección contra algunos riesgos sociales en razón de las condiciones sociales y/o económicas de país de que se trate.

Podemos concluir, por tanto, que la Seguridad Social se ha convertido en un valor universal en si mismo, en tanto en cuanto es instrumento de garantía de derechos a prestaciones que hacen posible el acceso a la dignidad que como personas y ciudadanos todo ser humano tiene. Se trata ahora de determinar que debe entenderse por Seguridad Social para saber con cierta precisión a que es a lo que están comprometidos los Estados signatarios de los grandes instrumentos internacionales de protección de los derechos humanos.

[1] Art. 22.- Toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social, y a obtener, mediante el esfuerzo nacional y la cooperación internacional, habida cuenta de la organización y recursos de cada Estado, la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales, indispensables a su dignidad y al libre desarrollo de su personalidad.
[2] Art. 9.- Los estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a la seguridad social, incluso al seguro social.
[3] M.R. ALARCÓN CARACUEL, La Seguridad Social en España, Aranzadi, 1999, p. 42.
[4] .- El art.12 de la Carta dice así: “Para garantizar el ejercicio efectivo del derecho a la seguridad social, las Partes Contratantes se comprometen:1. A establecer o mantener un régimen de seguridad social. 2. A mantener el de seguridad social en un nivel satisfactorio, equivalente, por lo menos, al exigido para la ratificación del Convenio internacional del trabajo (número 102) sobre normas mínimas de seguridad social. 3. A esforzarse por elevar progresivamente el nivel del régimen de seguridad social
[5] V. ABRAMOVICH y C. COURTIS, Los derechos Sociales como derechos exigibles, Trotta, Madrid, 2002, p. 31.