USO DEL COMPARATISMO: LAS REGLAS DEL CONFLICTO EN LOS SERVICIOS ESENCIALES. LOS PROYECTOS LEGISLATIVOS EN ITALIA (y V)

Termina con esta entrega la serie sobre el uso (y desuso) del derecho comparado en relaciones laborales, con especial incidencia en el tema de las reglas de acción colectiva. Continuando con la regulación francesa sobre el derecho de huelga en el sector del transporte, le toca ahora el turno a los proyectos de ley que se están discutiendo en Italia sobre la reforma de la legislación sobre huelga en servicios esenciales, con especial referencia a los sectores o empresas que garantizan la movilidad de los ciudadanos y su libre circulación. Una última mirada sobre este tema y la deriva conservadora y autoritaria que se observa en estos proyectos se debe hacer desde la realidad española.

ITALIA

La experiencia de contraste con el caso francés es la iniciativa italiana por el momento en período de discusión legislativa. Se trata de iniciativas en plural, de tipo diverso, que se dan en un contexto de crisis del sistema sindical y de hostilidad declarada del poder público respecto de una estrategia de resistencia social sostenida mediante las luchas sindicales. La primera medida legislativa proviene del gobierno, y se sustancia en un proyecto de ley con importantes atribuciones de ejecución al gobierno que tiene por título “sobre la regulación y prevención de los conflictos laborales con referencia a la libre circulación de las personas” (proyecto de ley nº 1473, de 23 de marzo de 2009). El otro es un proyecto de ley del Partido Democrático que, aunque presentado antes en las cámaras, viene a responder al elaborado por el gobierno y que de forma más directa trata de “Disposiciones para regular el conflicto sindical en el sector de transportes” (proyecto de ley nº 1409, de 25 de febrero de 2009, presentado por los senadores Ichino, D’Alia y otros en nombre del Partido Democrático). En ambos como se ve, la referencia al sector de transportes o, de forma más genérica, a la movilidad y a la libre circulación de las personas, constituye el elemento central. Sin embargo el título del proyecto de ley gubernamental puede inducir a error, porque en su articulado va mucho más allá del supuesto que ha permitido presentar un texto como reacción a las frecuentes huelgas, no hegemonizadas en varios supuestos por las direcciones sindicales confederales, en el sector del transporte y que carecen en muchos casos de acuerdos o decisiones de la Comisión de Garantía para regular su desenvolvimiento. Se trata de un texto que se inserta en la consciente limitación del sindicato mayoritario CGIL para que en solitario pueda desempeñar una labor de presión y de resistencia ante las decisiones gubernamentales a través de la presión en el sector del transporte, dotado de visibilidad social y de eficacia inmediata. En este sentido, la coincidencia entre los dos gobiernos conservadores francés e italiano para amortiguar el conflicto en este sector busca legitimarse en la defensa de la libre circulación de las personas pero realmente persigue la debilitación del movimiento sindical como eje de las protestas sociales.


El proyecto gubernamental italiano implica una revisión en profundidad del sistema creado por la Ley de 1990, reformada diez años después, que regula el ejercicio del derecho de huelga en los servicios esenciales a través de fórmulas de autorregulación convencional bajo la orientación y dirección de una autoridad independiente, la Comisión de Garantía, que controla la red de acuerdos y emite dictámenes de sustitución de los mismos. En el sector de los servicios “que inciden sobre la movilidad o la libre circulación”, los acuerdos de regulación sindical deben incorporar toda una batería de previsiones, desde las relativas a la prohibición de determinadas modalidades de huelga o a la repetición de conflictos en el mismo sector, las fórmulas con arreglo a las cuales se puede exigir a los trabajadores individuales la notificación previa a la empresa de su disposición de adherir a la huelga – aunque en este caso el proyecto italiano es más cauto que el correlativo precepto de la ley francesa ya referido), la previsión de responsabilidades por los daños causados por la desconvocatoria de huelgas ya convocadas, o, en fin, la posibilidad de pactar la huelga virtual, figura ésta ya anticipada en una propuesta del Partido Democrático elaborada por los senadores Ichino y Treu entre otros, de la que se dio cuenta en http://baylos.blogspot.com/2009/02/huelga-para-quien-no-puede-hacer-huelga.html. El proyecto de ley habla de “potenciar” las organizaciones de usuarios y garantizar una buena información a los mismos de las huelgas en este sector, pero en términos bastante más genéricos que los que se ha visto recogidos en la ley francesa de contraste. Además de ello se establece un nuevo régimen de sanciones frente al incumplimiento de los acuerdos y dictámenes de la Comisión en las huelgas en los servicios esenciales – y no sólo en los del transporte – con la previsión de multas pecuniarias a los trabajadores incumplidores, además de un endurecimiento general del régimen previsto en la Ley del 2000, y se transforma la Comisión – ahora llamada de Relaciones Laborales – en un órgano de ejecución política del gobierno. La vis autoritaria del proyecto es clara, pero suscita además preocupaciones añadidas el último párrafo del mismo, según el cual el Gobierno resulta autorizado por esta ley para, en el plazo de un año, redactar, con las modificaciones que estime oportunas, “un texto único en materia de huelga”.

Pero lo que más interesa de este proyecto de ley – cuya inconstitucionalidad es defendida por juristas de renombre, y la Revista de Derecho Social ofrecerá en su número 47 un artículo al respecto de Luigi Ferrajoli – es la imposición de un principio mayoritario en la convocatoria sindical de huelga, complementado con un referéndum consultivo obligatorio entre los trabajadores convocados con altas cotas de mayorías necesarias tanto para convocar el referéndum como para obtener un resultado válido de la convocatoria de huelga. Y es interesante porque en este punto coinciden tanto el proyecto del gobierno como el de la oposición, aunque, naturalmente, desde perspectivas diferentes y con apreciaciones diferenciadas de lo que se debe entender como principio mayoritario.

El proyecto de ley del gobierno de 25 de marzo del 2009 prevé que sólo puedan convocar la huelga en el sector del transporte los sindicatos que alcancen el 50 % de la representatividad del sector. No se dice como se mide esta representatividad, dado que el sistema italiano no ha previsto un criterio de verificación salvo en el sector del empleo público, pero es evidente que el precepto busca impedir que un solo sindicato, por muy representativo que sea en el sector, pueda por si solo ser titular del poder de convocatoria. Si no se reúne esta tasa de representatividad del 50 %, es obligatorio organizar un referéndum entre los trabajadores convocados a la huelga, pero ello sólo lo pueden hacer las organizaciones sindicales que representen el 20 % de los trabajadores del servicio o de la empresa afectada. Por último, la “legitimidad” de la huelga está condicionada a la obtención del 30% de votos favorables del total de los trabajadores afectados por la huelga.

Por su parte el proyecto de ley que presentó el Partido Democrático asimila esta misma idea, pero desde un planteamiento diferente, de manera que se trataría de una norma supletoria del hecho de haber llegado a un acuerdo de regulación de huelga en el sector. Si éste no se ha logrado, el sistema es análogo al que se ha descrito, salvo que la representatividad se mide en los votos obtenidos en las elecciones para las representaciones sindicales de empresa – es decir el criterio de la audiencia electoral – y para la legalidad de la huelga basta con que los votos favorables a la misma superen a los contrarios. De manera más ligera, por consiguiente, el proyecto de la oposición persigue también corporeizar un amplio campo de consensos entre los trabajadores como condición de procedibilidad de la misma, sin que los sindicatos extraconfederales, autónomos o cobas, tengan la titularidad del poder de convocatoria sobre la base de su libertad sindical.

Se consagra por tanto en estas orientaciones legislativas con mayor o menor intensidad un principio de concentración sindical entre los sujetos que pueden lanzar y gobernar la huelga y una cierta expropiación del poder de convocatoria del área de la autonomía sindical a favor de una condición plebiscitaria por parte de los trabajadores. La exigencia de una mayoría absoluta en la representación para que el sindicato pueda convocar la huelga no implica, desde luego, que el trabajador individual esté obligado a secundar la huelga, puesto que siempre queda intacta su facultad para no participar en la medida de conflicto, reducto de la libertad individual inexpugnable. Si a ello unimos la tendencia a la configuración de una obligación –legal en el caso francés, convencional en el italiano – de carácter individual del trabajador de notificar de antemano su adhesión a la huelga, parecería que la vertiente colectiva del derecho se iría disolviendo en una pura concatenación de voluntades individuales de participación en el conflicto que ya no tienen carácter adhesivo a una decisión colectiva normalmente sindical, sino que condicionan y legitiman la misma en sus efectos jurídicos.

La tendencia es común a ambos ordenamientos, pero en el francés no se ha producido esta restricción de los sujetos convocantes sobre la base de la exigencia de un score de representatividad que no se requiere ni para la eficacia de los convenios ni para ningún otro aspecto de la participación institucional de los sindicatos, sino que se prevé el recurso al referéndum consultivo a través de la mediación del acuerdo-marco y en los términos en que éste lo prevea. En el caso de los proyectos de ley italianos, es la norma la que prefigura las condiciones muy rígidas de convocatoria de la huelga y del referéndum para expulsar del área de la legalidad a cualquier sindicato no mayoritario.

DESDE ESPAÑA

Analizadas estas líneas de tendencia en materia del conflicto en servicios esenciales desde España, las conclusiones no son muy halagüeñas. Es cierto que el Tribunal constitucional consideró contrarias a la Constitución, ya desde 1981, prescripciones semejantes a las que ahora la ley francesa y la proyectada italiana quieren imponer en materia de restricciones a los sujetos sindicales convocantes y la institución del referéndum como condición de procedibilidad de la huelga. Pero lo cierto es que nuestro sistema de regulación del derecho de huelga en los servicios esenciales es muy autoritario, aunque haya ido evolucionando en gran medida desde la transgresión generalizada de las reglas represivas sobre servicios mínimos copiosos y sanciones a los participantes. La negociación en caliente de las prestaciones indispensables en caso de huelga en los servicios esenciales es una práctica común en nuestro sistema, aunque no haya una norma que la ampare expresamente. La posibilidad de una medida cautelar a los decretos de imposición de servicios mínimos por la autoridad gubernativa ha dado también buenos frutos en el sentido de evitar algunos supuestos de violación evidente del derecho de huelga. Pero no basta y sobre todo, es necesario avanzar en un tipo de regulación que se afiance en la autonomía colectiva y en el diseño de la “esencialidad” del servicio antes de la convocatoria de la huelga en concreto. Un acuerdo de este tipo estaba a punto de ser concluido en Catalunya, pero se han borrado sus trazas. Explorar estas posibilidades, aunque no sean a nivel del Estado, sino experimentando en aquellos espacios regionales en los que el tema esté suficientemente maduro – y Madrid y Catalunya pueden ser una muestra – y en aquellos sectores sobre los que se tenga más interés en preservar la fuerza sindical unida a una garantía de los derechos de los ciudadanos, sería importante para el movimiento sindical.