UN “SERVICIO ESENCIAL” EN HUELGA QUE EXIGE QUE TRABAJE TODA LA PLANTILLA. UN COMENTARIO A LA STC 2/2022, DE 24 DE ENERO

 

El Tribunal Constitucional en su Sentencia 2/2022, de 24 de enero, estima el recurso de amparo presentado por UGT bajo la dirección letrada de Bernardo García, en el supuesto de una huelga intermitente de hostelería de dos horas de duración ante la cual la autoridad gubernativa impuso un servicio mínimo para la totalidad de la plantilla, haciendo por tanto imposible que estas personas pudieran ejercer su derecho fundamental. Este es el comentario a la misma.

En diciembre de 2017, el Comité de empresa de Areas, S.A., una empresa que gestiona establecimientos de hostelería en el Aeropuerto internacional Adolfo Suárez de Madrid-Barajas, convocó una huelga intermitente para los días 4 y 5 y para los dos días previos a Nochebuena y a Nochevieja de ese año. La huelga se debía producir en el horario de 13,00 a 15,00 horas. Afectaba a 1.216 trabajadores de los 49 puntos de venta de la empresa, que controlaba la totalidad de los puntos de venta del Aeropuerto que estaban situados unos cuantos en el llamado “lado de tierra” del mismo, antes de los controles de seguridad, y a los doce establecimientos gestionados por la empresa repartidos entre las cuatro terminales y la satélite, el llamado “lado de aire”, que suponían el 24,5 por 100 de los gestionados por la empresa y el 17,75 de la plantilla convocada a la huelga, y que son los que constituyen el núcleo del conflicto. Además AENA, ante esta convocatoria, estableció que se habían de reforzar las máquinas expendedoras de alimentos y bebidas, más de 250 en las terminales señaladas y se daría al público la publicidad oportuna para que conocieran que durante esas dos horas no habría servicio de restauración en los puntos de venta del aeropuerto.

Ante la convocatoria de huelga, la Secretaría de Estado de Infraestructuras, Transporte y Vivienda del Ministerio de Fomento, mediante resolución de 30 de noviembre de 2017, determinó los servicios mínimos que debían prestarse durante la huelga, estableciendo que “los servicios públicos esenciales para ofrecer servicio de restauración a los pasajeros en las zonas restringidas del lado aire debían prestarse mediante la apertura de la totalidad de los doce establecimientos gestionados por la empresa repartidos entre las cuatro terminales y la satélite  salvaguardando en todo momento la seguridad e higiene de los servicios”. La motivación alegada era la de entender que la huelga impedía la nutrición y aprovisionamiento de los viajeros y que ello afectaba directamente al derecho a la salud de los mismos, por lo que el servicio no podía interrumpirse.

El conflicto judicial: impugnación del acto de imposición de servicios mínimos y recurso de amparo

La resolución fue impugnada por UGT ante la Audiencia Nacional, que convalidó el acto del gobierno, y el Tribunal Supremo inadmitió el recurso contra esta sentencia por falta de contenido casacional. Asi quedó libre la vía del recurso de amparo en el que se solicitaba no solo la nulidad de la imposición de servicios mínimos sino también una indemnización al sindicato por daños morales.

La Sala 2ª del Tribunal constitucional, por sentencia de 24 de enero del 2022 (ponente Juan Antonio Xiol Rios), constata primero la existencia de trascendencia constitucional del recurso por los motivos alegados, al entender que no existe doctrina constitucional ni sobre los criterios que rigen la  fijación de servicios mínimos respecto de una actividad conexa con un sector estratégico como es el aéreo ejercida mediante paros parciales de corta duración, diferente al paro durante toda la jornada o de manera prolongada a lo largo de esta, ni tampoco respecto de la posibilidad de que los sindicatos sostengan una pretensión indemnizatoria por vulneración del derecho de huelga (art. 28.2 CE) y de libertad sindical (art. 28.1 CE), ante la fijación de servicios mínimos por parte de la administración pública lesivas de esos derechos. En todo caso, subraya la Sala, el asunto plantea una cuestión jurídica de relevante y general repercusión social o económica, lo que permite entender que en el futuro el tema de la vulneración del derecho de huelga en los servicios esenciales seguirá siendo objeto del control jurisdiccional también a través del recurso de amparo, del que constituye una de sus garantías fundamentales tal como lo estableció la STC 11/1981.

En cuanto al fondo del asunto, la sentencia entiende que se ha vulnerado el 28.2 CE por falta de motivación suficiente que justifique establecer una prestación de servicios en la zona restringida de los terminales tal como venía recogida en la resolución impugnada.

Y esta conclusión se basa en un razonamiento básico en la técnica de la ponderación de derechos que está en la base de la técnica de limitación del derecho de huelga en los servicios esenciales. “La consideración de un servicio como esencial no puede implicar la supresión del derecho de huelga de los trabajadores ocupados en tal servicio. La limitación del derecho de huelga que consiente el art. 28.2 CE en garantía del mantenimiento de esos servicios esenciales para la comunidad solo alcanza a establecer la prestación de los trabajos necesarios para la cobertura mínima de los derechos, libertades o bienes que el propio servicio satisface, pero sin alcanzar el nivel de rendimiento habitual ni asegurar su funcionamiento normal”. Este va a ser el dato decisivo para el enjuiciamiento de la inconstitucionalidad de la decisión de la autoridad de gobierno, aunque, sin embargo, las alegaciones respecto de la motivación deficiente de este acto no resultan merecedoras de censura por la Sentencia.

El Tribunal entiende que no se ha aportado ninguna justificación que amparara la decisión de fijar en el 100 por 100 de los establecimientos de la empresa y de su plantilla en la llamada zona de aire del aeropuerto, es decir, para acreditar que “el nivel habitual de prestación de este servicio coincidiera en su integridad con lo que debe considerarse como un nivel mínimo de prestación en función de las exigencias de la salud pública”. La decisión suponía “privar íntegramente del ejercicio del derecho de huelga a los trabajadores de este sector de actividad”, no tan solo limitar su ejercicio, para lo que se habría requerido una “motivación específica” sobre lo indispensable de estos servicios, motivación que no se ha producido, y que por consiguiente se ha roto el principio de proporcionalidad que debe regir la composición de intereses en conflicto. Y ello aunque la huelga tuviera un ámbito más amplio, pues el elemento clave debe ser el análisis de la corrección de los servicios mínimos establecidos para el personal de restauración del interior del aeropuerto al que se ha privado del ejercicio del derecho de huelga mediante la imposición de servicios mínimos que obligaban a mantener la plena continuidad del servicio.

Sin embargo, al fijar “el alcance” del amparo, la STC 2/2022 decide retrotraer las actuaciones al momento previo al pronunciamiento de la sentencia judicial de instancia para que, “una vez declarada por este tribunal la nulidad de la resolución administrativa impugnada, se resuelva con plena jurisdicción sobre el resto de pretensiones de las partes y, singularmente, sobre la posibilidad de indemnización al sindicato recurrente por la declarada lesión del derecho de huelga y, en su caso, en qué cuantía”. Ello es así porque el procedimiento de amparo se basa en las lesiones actuales y efectivas de los derechos fundamentales, y como la denegación de la petición de indemnización por la sentencia de la Audiencia Nacional de 2018 fue motivada por no apreciar vulneración del derecho de huelga en la resolución que imponía la plena continuidad de la actividad durante la misma en las empresas situadas en la zona de aire del aeropuerto, debe ser este tribunal el que, enmendado su juicio por la sentencia constitucional, decida sobre este punto.

Un breve comentario adicional

Los hechos que están en la base del conflicto y su resolución por el Tribunal Constitucional evidencian de manera clara el decrecimiento constante que sufre en nuestro sistema jurídico la eficacia y la garantía del derecho de huelga cuando se desarrolla en el ámbito de los llamados servicios esenciales de la comunidad. El mecanismo de restricción del ejercicio del derecho, a través de la compulsión al mantenimiento de una parte importante de la actividad o del servicio que reduzca o prácticamente impida los efectos directos de la interrupción del trabajo provocada por la huelga, está plenamente arraigado tanto en la práctica administrativa como en la acción de las empresas y en la cultura sindical. Concesiones administrativas, toda clase de servicios públicos y empresas participadas son siempre y en toda circunstancia, con independencia de la modalidad y de la duración de la huelga, servicios esenciales para la comunidad a efectos de huelga. Basta para ello la localización del trabajo en un aeropuerto, en una estación o en cualquier espacio abierto a la circulación de personas, o en sectores que generen una actividad económica importante. Los medios de comunicación, la enseñanza, cualquier actividad social encuadrada en la acción de una institución pública. Todo se considera esencial a efectos de huelga y por consiguiente en todos esos ámbitos el derecho de huelga es severamente limitado. El mecanismo mediante el cual se produce la ponderación de derechos en contraposición al de huelga siempre termina con el sacrificio radical y absoluto del derecho de huelga frente a la intangibilidad del derecho o del bien protegido sobre el que la huelga incide. La huelga es capaz así, en la narrativa judicial que asume este razonamiento, de dañar irremisiblemente el turismo y la riqueza de las naciones, o impedir el acceso a la cultura o al ocio, y en todos estos casos debe consecuentemente limitarse su ejercicio y mantener a toda costa la continuidad de los servicios y actividades que no pueden sufrir ningún daño ni alteración.

No se entiende que una huelga de dos horas de duración en días alternos y alejados entre sí en una empresa de hostelería que presta sus servicios en un aeropuerto  y cuya actividad puede perfectamente ser atendida y sustituida en gran parte por máquinas expendedoras de bebida y alimentación, se considere que atenta directamente al derecho a la salud de los pasajeros y que por tanto es un servicio esencial a efectos de huelga que requiere que la actividad no se paralice ni siquiera en esas dos horas sobre la totalidad del horario de apertura y funcionamiento del aeropuerto. En la propia jurisprudencia constitucional existen los suficientes elementos como para cuestionar de forma directa esta conclusión.

Para el TC, la calificación de unos servicios públicos como esenciales “desde una óptica diferente a la propia del derecho de huelga”, no puede sustituir la calificación que, conforme a los parámetros constitucionales, permite hablar de actividad o servicio “esencial a efectos de huelga”, es decir, haciéndolos depender de las circunstancias concretas que se expresan en cada acción huelguística en concreto, su extensión territorial, funcional, personal y temporal. Lo más determinante de esta doctrina, sin embargo, es la precisión ulterior que realiza, recuperando “los elementos de rigor…no siempre debidamente atendidos” presentes en el art. 10.2 DLRT como norma habilitante para la adopción de las medidas restrictivas en estas actividades esenciales para la comunidad. La “inaplazable necesidad” satisfecha por éstas y, resalta especialmente, “cuando concurran circunstancias de especial gravedad”. De manera que “no basta con la calificación del servicio para justificar las medidas limitativas, sino que éstas, en su caso, han de ajustarse a las circunstancias que deben ser no graves, sino de especial gravedad” (STC 193/2006). Es decir, las restricciones del derecho de huelga sólo están justificadas políticamente si la lesión a los derechos fundamentales afectados por la paralización del servicio es intensa y concurren circunstancias especialmente graves. Algo que no se tiene en cuenta en absoluto en la consideración de los conflictos que se someten al control judicial.

Quiere decirse con ello algo muy sencillo. La cláusula de la esencialidad del servicio como habilitación para la restricción del ejercicio del derecho de huelga es una noción de contenido variable en función tanto de las condiciones concretas de ejercicio del derecho de huelga (modalidad de la huelga, duración, contexto social) como de la incidencia de la huelga en otros derechos ciudadanos o bienes constitucionalmente protegidos, pero ponderando en todo caso, como señala el art. 10.2 DLRT, la gravedad de la lesión inferida a estos derechos, en circunstancias tales que se requiera un sacrificio de la eficacia de la acción colectiva. Puede haber servicios públicos indispensables, servicios que se definen por la ley como esenciales, pero esa noción no se corresponde con la esencialidad que requiere el art. 28.2 CE para que opere la restricción del derecho de huelga. Por eso se insiste en la expresión “servicios esenciales a efectos de huelga”, reivindicando el principio de restricción menor posible del derecho de huelga y la contemplación rigurosa de los efectos concretos de la huelga sobre otros derechos ciudadanos, que no tienen por qué siempre tener prioridad en su preservación frente a este derecho.

Lo anterior quiere decir que en servicios que se consideran esenciales, ante determinadas circunstancias concretas, la convocatoria de huelga no tiene por qué desencadenar el mecanismo de intervención de la autoridad gubernativa para imponer un mínimo de actividad o servicio mínimo. Un ejemplo concreto traído de la enseñanza universitaria: Si en un curso académico se convoca una huelga del PDI de un día de duración, pese a que la enseñanza universitaria se considere esencial a los efectos de garantizar el derecho a la educación del art. 27 CE, el servicio no se puede considerar esencial a efectos de huelga y por consiguiente, no cabe acudir a la negociación de servicios mínimos para mantener algunas prestaciones indispensables durante este día, puesto que el daño o la incidencia que tiene la huelga de enseñantes de un día de duración sobre el derecho a la educación es insignificante y en cualquier caso no relevante.

Mantener una perspectiva reticente frente a las restricciones del derecho de huelga que sólo están justificadas políticamente si la lesión a los derechos fundamentales afectados por la paralización del servicio es intensa y concurren circunstancias especialmente graves debe ser el eje de cualquier aproximación a la problemática de la huelga en los servicios esenciales, y esta consideración se debe proyectar asimismo  sobre la fijación de garantías o los mínimos de actividad, de forma aún más intensa que como lo ha efectuado la STC 2/2022, en los términos que ya se han referido.