En este
blog se ha dado mucho espacio a las elecciones al Parlamento europeo,
intentando explicar la importancia de expresar a través del mecanismo
electoral, la preferencia por un diseño institucional progresista y social de
la UE. En el editorial del número 106 de la Revista de Derecho Social se
efectúan algunas consideraciones más volcadas, como es natural, sobre las
consecuencias en el ámbito de lo laboral y lo social de las elecciones
celebradas el pasado 9 de junio que están determinando la nueva etapa de
gobierno / gobernanza en este quinquenio 2024-2029, Con la acostumbrada
generosidad, la editorial Bonarzo y la propia dirección de la Revista permiten
la reproducción de un extracto del mismo en esta entrada, lo que agradecemos
sobremanera.
¿Austeridad 2.0? La necesidad
de inversiones sociales estratégicas
El cambio político experimentado
en las elecciones de junio puede tener efectos negativos sobre las políticas
sociales. Esta afirmación tiene que ver directamente con las nuevas reglas
fiscales y la que se ha popularizado como Austeridad 2.0 en donde se asigna una
especial relevancia a las nociones de “disciplina” y “competitividad”. El
peligro, denunciado ante todo por la Confederación Europea de Sindicatos y por
las fuerzas de izquierda en el período electoral, es que se arbitren medidas de
recorte del gasto social, se frene el crecimiento salarial y se reduzcan los
costes de las empresas, y que este giro esté sostenido no solo en el espacio
europeo a través de un refuerzo de las posiciones de los países autodenominados
“frugales” y las posiciones conservadoras que recuperan las reglas de la
gobernanza económica de la crisis financiera y monetaria del 2010-2012, sino
también a nivel nacional, puesto que la orientación política de los gobiernos
que surjan de los procesos electorales en los estados miembros incidirán
también en la conformación de las políticas sociales y económicas europeas en
un sentido restrictivo, además de incorporar en el nivel estatal-nacional
reglas derogatorias de derechos laborales y sociales, como ha sucedido en
Finlandia o Suecia respecto de la restricción del derecho de huelga, una
propuesta esta última que por cierto ocupa un lugar central en el programa
político de la extrema derecha francesa.
Es cierto sin embargo que la
nueva gobernanza económica, a diferencia de la anterior, ofrece ciertas
cláusulas de escape para evitar las consecuencias económicas negativas
especialmente en términos de convergencia social y que incorpora criterios de
flexibilidad temporal basadas en las circunstancias particulares de cada país
en un período de cuatro años, prorrogable a siete en función del gasto neto
cíclico recogido en los planes fiscales y estructurales en el medio plazo de
los estados miembros. Pero lo cierto es que no hay espacio en la gobernanza
económica para las inversiones y reformas estratégicas de inversión social, lo
que es un tema fundamental para poder afrontar las transiciones digital y
medioambiental que además se complican en el contexto de las tensiones
geopolíticas ya señaladas. Aunque es un tema de discusión en los órganos de
gobierno europeos, en especial en el Comité Económico y Social (CESE) y el
Parlamento europeo, es un hecho notorio que la capacidad de inversión social de
los estados miembros se ajustará a los condicionamientos establecidos por los
niveles de deuda pública y del déficit estructural establecidos que en períodos
de ajuste pueden repercutir sobre las inversiones sociales y el llamado
crecimiento inclusivo.
¿Reactivación industrial
ecológica?
Hay algunos elementos que caminan
en paralelo generando también incertidumbre ante el futuro inmediato. Sigue
siendo decisivo en la agenda europea la transformación socio-ecológica y la
política climática, dos aspectos que tienen serias dificultades para su
realización ante la hostilidad creciente de grupos de la ultraderecha, en especial respecto a la
política agraria y la reformulación del sistema alimentario sobre la base de
las directrices del Pacto Verde Europeo en torno a la agricultura orgánica y
sostenible y la reducción del uso de fertilizantes, que ha logrado sublevar a
una buena parte de los grupos de presión que actúan en el sector agrario en
varios países, incluida España. En lo que se conoce del Informe Draghi sobre
mercado único y competitividad, destaca la necesidad de que la Unión Europea
lleve a cabo un fuerte impulso de las políticas industriales, porque estas
desempeñarán un papel crucial en la consecución de los objetivos climáticos
netos cero de la UE, al tiempo que garantizarán que la transición sea justa y
equitativa.
Se ha señalado sin embargo que
durante esta última década la situación de la industria europea y su posición
en el contexto mundial no ha hecho más que deteriorarse, con una creciente
preocupación por la desindustrialización y la competencia de grandes potencias
no sometidas a las reglas de restricción de ayudas públicas que caracterizan la
libertad de mercado tal como es entendida en el espacio económico europeo. Es
evidente que el marco legislativo que ha ido formulando la UE entre otros
aspectos en el despliegue de energías renovables, la descarbonización del
transporte por carretera y el rendimiento energético de los edificios, requiere
a su vez financiación y políticas activas para la aplicación de esos objetivos
que permitan lo que se viene a llamar una “reactivación industrial ecológica”.
Pero es dudoso que esto se pueda lograr fácilmente ante las estrictas normas
del restablecido Pacto de Estabilidad y Crecimiento.
Pacto Verde Europeo y
Transición Justa
Aunque el diseño general de esta
transición ecológica parece querer prolongarse con la misma intensidad - especialmente en lo relativo a su
financiación – con la que surgió en el 2020, y por tanto el hecho de mantener
altas las ambiciones de la política climática también intensificará los efectos
sociales de la transformación en este dominio, lo cierto es que, como ha
señalado el Instituto Sindical Europeo, el mosaico de políticas sociales
desarrolladas para acompañar al Pacto Verde Europeo dista mucho del enfoque
global que se suponía era el principio básico de la transición justa, y que es
crucial para el éxito de la transformación. A esta deficiencia de origen se une
además la inseguridad respecto de la dotación que el Fondo de Transición Justa
– creado para aquellas regiones europeas en las que se quiere fomentar la
descarbonización – puede tener a partir del 31 de diciembre de 2024, que
todavía no está fijada. En todo caso, el Pacto Verde no es política social pero
tiene una importante versión en las políticas de empleo a través de la
promoción de los llamados “empleos verdes” junto con la gestión de esas
transiciones justas de la descarbonización, y abre la necesidad de transformar
el espacio de la salud laboral al ambiente no solo de trabajo, es decir al
ambiente saludable que reconoce como derecho universal la OIT, sino a la
incorporación tanto de los riesgos ambientales como la tutela del ambiente al
espacio normativo de la salud y seguridad en el trabajo.
El Pilar Europeo de Derechos Sociales
Finalmente, donde puede ser mayor
el contraste entre el quinquenio anterior y el que se abre a partir de las
elecciones de junio en Europa es sin duda en lo relativo a los derechos
laborales. Pese a la baja expectación que había generado la adopción del Pilar
Europeo de Derechos Sociales en el 2017, concebido como una tardía respuesta a
la política de los recortes en el gasto social y la devaluación salarial en
especial para los países del sur y del este europeos, que produjo incluso una
reacomodación del marco constitucional de varios países, entre ellos el
español, a las reglas del déficit presupuestario y del endeudamiento que
imponía la gobernanza económica y la estabilidad financiera, a partir de la
irrupción de la pandemia en marzo del 2020, este panorama cambió radicalmente.
La suspensión del Pacto de Estabilidad y Crecimiento y la adopción del programa
Next Generation no solo permitió que en los países miembros de la UE,
con sus diferentes adaptaciones, pudieran intentar poner en pie un escudo
social y llevar a cabo, como en España, reformas del marco institucional
reforzando los derechos individuales y colectivos de las personas trabajadoras,
sino que amparó lo que se ha denominado por una atenta estudiosa del derecho
europeo, Claire Kilpatrick, un giro nuevo y espectacular de la Europa social,
una “legislación floreciente” que le hizo parangonar esta etapa con los “felices
años veinte” de la legislación europea .
En efecto, en este primer mandato
de la Comisión Von der Leyen 2019-2024 el desarrollo del Pilar Social – la
importación del mismo a la legislación de la Unión – ha llegado a superar el
precedente de lo que hasta ahora era el hito más importante de la legislación
social europea, el Programa de Acción Social de 1974. Todo ello en el contexto
de la elaboración de ese metadiscurso sobre las transiciones digital y verde,
que ha situado este texto que se interpretaba como una iniciativa poco creíble
e ineficaz, adoptada en vísperas de la salida de Gran Bretaña de la UE y sin
que se hubieran solventado las consecuencias devastadoras de la crisis sobre el
empleo, el bienestar de la ciudadanía y los salarios de las personas que
trabajaban, como un punto de apoyo decisivo para la realización de un proyecto
de regulación amplio y de gran intensidad.
Sobre la base de los tres grandes
principios, igualdad de oportunidades y acceso al mercado de trabajo,
condiciones de trabajo justas y protección social adecuada y saludable, de
redacción vaga y genérica, se han desarrollado iniciativas legislativas notables
no solo de nuevo cuño, originadas por la irrupción de la digitalización, como
sucede con la Directiva sobre el trabajo en plataformas, o el Reglamento de
Inteligencia Artificial, sino también desbloqueando iniciativas que habían
estado retenidas desde hacía mucho tiempo. La aprobación de la Directiva de
Plataformas en el último minuto, junto con la de diligencia debida de las
empresas en sostenibilidad o los Reglamentos que establecen un nuevo modelo de
responsabilidad empresarial basado en esa noción, da prueba de esta capacidad
de intervención en temas decisivos y variados, aunque posiblemente lo más
llamativo para los estudiosos del derecho europeo lo constituya la Directiva
sobre el salario mínimo adecuado y sus compromisos de gran alcance para promover
la negociación colectiva, y ello pese a los obstáculos que podían haber surgido
de la aplicación del art. 153 TFUE. Hay también otro tipo de iniciativas
legislativas que están en fase avanzada de acuerdo, como la modificación de la
Directiva de Comités de Empresa Europeos, una Directiva sobre Transparencia
salarial y sobre las mujeres en los consejos de administración de las empresas.
Y la propuesta de un ingreso mínimo adecuado, originado por una iniciativa
legislativa popular.
Convergencia social
El Pilar Social se ha convertido
también en un instrumento útil para avanzar en la llamada convergencia social,
a partir del procedimiento de supervisión multilateral que incorpora un sistema
de “alerta temprana” en esta materia. Se trata de una iniciativa de los
gobiernos español y belga que han logrado la inclusión de este mecanismo en el
semestre europeo como forma de corrección de los riesgos de desequilibrio de la
convergencia social a través de una serie de indicadores sociales que se
recogen en un informe publicado por la Comisión. Se pretende incorporar al
informe conjunto sobre el empleo este mecanismo de supervisión social entendido
como convergencia al alza de los derechos laborales y sociales y como
fortalecimiento del “crecimiento económico inclusivo”, pero desde luego no
puede parangonarse a las exigencias concretas que establece el Pacto de
Estabilidad y Crecimiento, con la conclusión de que el progreso de los derechos
laborales y sociales dependen de la voluntad política de los gobiernos y mayorías
parlamentarias de los países afectados, pero a su vez estas políticas
resultarán directamente condicionadas por la necesidad de cumplimiento de las
reglas fiscales de la nueva gobernanza económica.
Incertidumbre ante el futuro
De esta manera, sin que se hayan
modificado la competencia que fijan los tratados en esta materia, se han
cambiado los límites y las propias fuentes de la legislación europea y de la
política laboral y social, y la ampliación de su ámbito de aplicación supone la
“apertura de puertas nuevas para nuevos avances”. Ahora bien, esta buena salud
de la legislación laboral europea puede sufrir una contratendencia. El
mantenimiento de los principios básicos de la constitución económica europea y
sus libertades económicas sin que se incorporen condicionamientos a éstos
mediante la reforma de los Tratados – a través de la inclusión de una “cláusula
social” que persigue el sindicalismo europeo desde el debate sobre la
Constitución europea y luego el Tratado de Lisboa – actúa desincentivando este
impulso notable derivado del Pilar Social y de la situación de excepción creada
por el Covid. El período de excepción que marcó la pandemia y las crisis
posteriores han supuesto un paréntesis en la “constitucionalización excesiva y
asimétrica” de los Tratados europeos, que subordina la constitución social a
las libertades económicas en torno a la moneda y al mercado único. De esta
manera es posible reducir o anular los avances que se han ido efectuando en
materia de convergencia social hasta el momento. Será importante el seguimiento
de las iniciativas legislativas en las que hay muy avanzado acuerdo para ver si
se opta por el estancamiento o por la continuidad de esta tendencia. Tampoco
por otra parte se ha construido la noción de inversión social como un elemento
clave en la propia configuración de las reglas que disciplinan el cuadro
macroeconómico y la gobernanza fiscal en equilibrio con la política monetaria y
financiera de la UE. La situación por tanto es de una gran incertidumbre.
Perspectivas para España
¿Esta incertidumbre de futuro permite también
proyectarla sobre la evolución posible de los cambios legislativos o las
propuestas de reforma en los ordenamientos internos? En el caso de España, hay
un programa de modificaciones del marco institucional bastante preciso ya
comprometido, con la dificultad que comporta para su aplicación la composición
fragmentada y de difícil encaje de las mayorías parlamentarias requeridas, pero
sobre este asunto, gravita además la necesaria recepción o trasposición de
muchas de estas iniciativas legislativas europeas, que añade un nuevo elemento
a la labor de cambio legislativo anunciada. Los buenos datos de la economía
española y la muy favorable reacción del empleo, tanto en términos
cuantitativos como cualitativos, permite pronosticar que hay un margen posible
de estabilidad – también política – para sacar adelante propuestas e
iniciativas en el orden laboral y social de cierta enjundia, a las que se
acumulan también las derivadas de las trasposiciones de las normas europeas que
han sido aprobadas en la última etapa de la legislatura europea. Esta segunda
etapa de la producción normativa en materia laboral en nuestro país debe
seguirse atentamente ante la complicada correlación de fuerzas que aportan la
mayoría parlamentaria en la que se basa el gobierno de coalición y el nuevo
horizonte político que ha alumbrado la Unión Europea después del 9 de junio.
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