SOBRE LA CORRUPCIÓN URBANÍSTICA. (UNAS REFLEXIONES DEL GRUPO DE POLÍTICA CRIMINAL)

El Colectivo de Iuslaboralistas Críticas de la ciudad de Parapanda muestran su alegría al conocer el Manifiesto contra la corrupción urbanística que los colegas y amigos/as del Grupo de Política Criminal han adoptado en Madrid a comienzos de diciembre de 2007. El lector atento hallará en esta fotografía la réplica en femenino plural de la publicada en estas páginas del mismo colectivo en masculino. Cuestión de género, desde luego, de la que Parapanda no está excluida.

El Grupo de Política Criminal es un reputado colectivo de expertos en Derecho Penal en el que están representados jueces y fiscales y profesores de universidad, y mantiene una actividad permamente de análisis y detección de problemas sociales con la finalidad tanto de criticar las soluciones regulativas vigentes como apra señalar líneas de desarrollo futuro en una perspectiva garantista y de progreso. El presente blog se siente muy contento al incorporar al mismo una parte de las reflexiones que este Grupo ha realizado a propósito del tema de la corrupción urbanística, posiblemente uno de los elementos que más ha deteriorado la política y el concepto que los ciudadanos tienen de ella, en especial en los niveles de mayor cercanía : ayuntamientos y Comunidades Autónomas. Del Manifiesto del GPC hemos excluido las consideraciones penales, pese a que son las que normalmente constituyen el eje de la propuesta reguladora que éstos juristas progresistas realizan, porque resultan más conocidas.

La utilización sostenible y ordenada del territorio es un valor colectivo de primordial importancia en las sociedades urbanizadas actuales. El territorio en el que los ciudadanos desenvolvemos nuestra vida o con el que se relacionan constituye una significativa referencia existencial, el sustrato imprescindible de su proyecto vital y de su calidad de vida y un factor determinante del ejercicio de su derecho a una vivienda digna. Asimismo la utilización que se haga del territorio condiciona el modo de vida de las generaciones futuras y el propio planeta.

La sociedad española, que en pocas décadas ha pasado de ser mayoritariamente rural a urbana, ha tardado en comprender el decisivo componente comunitario de la ordenación del territorio. Ello ha facilitado intervenciones urbanizadoras y de equipamiento estructural que han desatendido de manera palmaria sus efectos sobre un bien colectivo difícilmente renovable como es el territorio. En las actuaciones urbanísticas ha resultado demasiado frecuente que una concepción estrecha de la propiedad privada, orientada a la maximización de los beneficios económicos de todos los agentes sociales implicados, marcara la pauta, de forma que la defensa de los intereses colectivos ha tropezado con numerosas dificultades. Al mismo tiempo, el notable desarrollo económico español, su conversión en una potencia turística mundial con una alta demanda de suelo residencial, y el aumento de su población, entre otros factores, han convertido a la construcción en uno de los pilares fundamentales de la actividad económica, lo que ha originado que las diversas administraciones públicas hayan consentido o incluso promovido un desmesurado y descontrolado crecimiento urbanístico.

En ese contexto de enorme crecimiento, grandes beneficios económicos y defectuosa defensa de los intereses generales, la actividad urbanística ha fomentado la consolidación de prácticas corruptas públicas y privadas. Entre esos factores favorecedores de estas prácticas cabe mencionar: Los elevados beneficios susceptibles de obtenerse con la actividad urbanística, la dependencia de esa actividad de un buen número de decisiones discrecionales administrativas, y la frecuente confluencia de intereses privados provenientes del ámbito económico privado y de los ejercientes de funciones públicas, así como de intereses políticos partidarios. El volumen económico y repercusión social que estas prácticas aparentemente han alcanzado obliga a replantearse, no sólo la debida protección de la ordenación del territorio, sino igualmente la del correcto funcionamiento de la administración pública, e incluso la de salvaguarda de las bases del orden político, social y económico afectadas por la legitimación de capitales ilegales que la descontrolada actividad urbanística está claramente favoreciendo.

Debe destacarse, en primer lugar, que el control administrativo de la actividad urbanística, a desempeñar por las diversas administraciones territoriales, ha fracasado sustancialmente. La administración española se ha mostrado incapaz de abordar con una mínima eficacia, o no ha querido afrontar, un asunto de tanto calado. En demasiadas ocasiones los intereses generales han cedido frente a los intereses privados y político-partidarios: Se ha tolerado un capitalismo voraz cuyos enormes beneficios han atraído capitales de dudosa procedencia, los intereses particulares de las autoridades y altos funcionarios administrativos se han antepuesto a su obligada defensa de los intereses generales, los partidos han procurado financiación abusando de la discrecionalidad administrativa de la que gozan en este ámbito sus cargos políticos, y se ha buscado por los gobiernos municipales mejorar las expectativas electorales mediante una abusiva potenciación de los ingresos procedentes del urbanismo para desarrollar actividades o servicios que suponen una extralimitación de sus competencias municipales o para subsanar deficiencias de gestión financiera. Instrumentos significativos han sido, entre otros, las reclasificaciones y recalificaciones de suelo mediante continuas modificaciones del planeamiento, los convenios urbanísticos, y el abandono de la actividad inspectora, sancionadora y ejecutora de sentencias por parte de las administraciones correspondientes.

Por su parte, la jurisdicción contencioso-administrativa ha mostrado durante mucho tiempo, en términos generales, una gran desidia, debido en parte a su propia configuración legal: Su reticencia a adoptar medida cautelares que prevengan daños irreparables motivada por un desproporcionado realce de los intereses privados frente a los públicos, su al parecer congénita lentitud en esta materia, y su proclividad a desarrollar interpretaciones legales mayoritariamente favorables al denunciado por conductas urbanísticas irregulares, como se muestra, entre otros aspectos, en el fácil reconocimiento de validez de las modificaciones sobrevenidas del planeamiento, en su frecuente acogida de las alegaciones de imposibilidad de ejecución de la sentencia, en la escasez de órdenes de demolición para restaurar la realidad afectada o en el encargo de su ejecución a la propia administración sancionada. No puede olvidarse, asimismo, el fracaso de la mediación que realizan notarios y registradores de la propiedad, que no sólo ha devenido un control aparente, sino que ha legitimado ese estado de cosas.

Aunque recientemente la administración estatal y algunas administraciones autonómicas, y en menor medida locales, han comenzado a adoptar medidas legales y ejecutivas encaminadas a corregir este estado de cosas, su efectividad aún está en la mayoría de los casos por demostrar, aparte de que en muchos casos los daños ya son irreversibles.

En cualquier caso, hay importantes tareas pendientes en el control administrativo:
En el ámbito de la competencia estatal, ha de valorarse positivamente la entrada en vigor de la nueva Ley del Suelo 8/2007, en la medida en que, novedosamente, adopta como uno de sus criterios rectores la tutela del medio ambiente, y toma importantes decisiones sobre el régimen y situaciones del suelo y de sus valoraciones, declaraciones de bienes y régimen de incompatibilidades de los representantes locales y asimilados, reservas de suelo para vivienda de protección pública, protección de espacios naturales y publicidad de los instrumentos de planeamiento, gestión y convenio urbanísticos. Sin embargo, es preciso que la administración estatal, que en ocasiones es la única en condiciones de resistir las fuertes presiones ejercidas por intereses espurios[1], ejerza a fondo sus limitadas competencias en asuntos relacionados con el urbanismo, sin perjuicio de un eventual replanteamiento de las competencias entre las diversas administraciones. En relación con dichas competencias, se echa en falta una mayor implicación en la tutela del medio ambiente, del dominio marítimo-terrestre, de la disponibilidad de recursos hídricos y de las infraestructuras. Asimismo no debe vacilar en ejercer, cuando resulte ineludible, sus facultades de disolución de corporaciones locales, así como sus competencias disciplinarias proveyéndose para ello de los recursos orgánicos, materiales y personales necesarios. Debería igualmente reforzarse la independencia, autoridad y competencias de los órganos técnicos locales encargados de verificar la legalidad de las actuaciones administrativas locales –secretarios, interventores y tesoreros-, los cuales se han visto paulatinamente mermados en sus posibilidades de actuación y facultades, sin perjuicio de sus propias responsabilidades. Tampoco se ha de olvidar un mayor aprovechamiento de las posibilidades de control de los fedatarios públicos como garantes de los terceros de buena fe, a cuyo fin, entre otras medidas, debería ser obligatoria en todo caso la anotación registral de cualesquiera procedimientos administrativos o jurisdiccionales afectantes a actuaciones urbanísticas.
La administración autonómica tiene amplias competencias, que debería ejercer con mayor dedicación, como ya ha empezado a suceder en algunas CCAA. Ante todo, debería procederse con prontitud a la acomodación de la legislación autonómica a la nueva legislación estatal que le afecta. Por otra parte, los planes de ordenación territorial resultan imprescindibles para estructurar el territorio más allá de los intereses de un municipio, la legislación autonómica debe establecer límites más estrictos sobre reclasificaciones y recalificaciones de suelo mediante modificaciones y revisiones de planeamiento, se han de establecer límites al planeamiento urbano que se acomoden a las necesidades reales, y no especulativas, de crecimiento de la población, se ha de proseguir con el mayor control, ya iniciado por la administración estatal, de los convenios urbanísticos, y se han de implementar agencias autonómicas de disciplina urbanística con recursos para inspeccionar, sancionar y ejecutar las sanciones.

Las administraciones locales deben, ante todo, recuperar en muchos casos su credibilidad como gestoras de los intereses generales de su municipio, lo que les obliga a incrementar significativamente la transparencia, motivación, participación ciudadana y publicidad de todas sus decisiones de planeamiento y gestión urbanísticos. La seguridad jurídica de los ciudadanos y de todos los agentes sociales debe considerarse un valor determinante en el ámbito urbanístico, evitando continuas modificaciones de planeamiento que afectan a las legítimas expectativas de los diferentes agentes sociales y que muchas veces deprecian inversiones que han supuesto un gran esfuerzo personal o familiar. Las administraciones locales deben, por otra parte, ser capaces de aprovechar las sinergias territoriales, de modo que se aborden iniciativas intermunicipales y se eviten duplicaciones innecesarias de servicios. Resulta, por otro lado, incompatible con la probidad urbanística la frecuente actitud de resistencia de los órganos políticos municipales a los controles de legalidad internos o externos, con la pretensión de una autonomía del gobierno municipal que resulta en último término mera arbitrariedad sin tales controles de legalidad. Es, finalmente, competencia municipal el hacer respetar la legalidad urbanística, determinada por su propio planeamiento, por lo que resulta obligado ejercer sus competencias disciplinarias, debiendo asegurar para ello los recursos necesarios.

La jurisdicción contencioso-administrativa debe estar en el primer plano del control jurisdiccional, para lo que debe mostrar una efectividad de la que ha carecido por mucho tiempo: Debe imprimir mayor celeridad a sus actuaciones en el ámbito urbanístico, eventualmente con tramitaciones preferentes de impugnaciones urbanísticas trascendentes. Ha de hacer un uso más frecuente de las medidas cautelares, como consecuencia de hacer valer con mayor contundencia los intereses públicos sobre los privados. La restauración de la situación original dañada ha de ser el fin primordial de sus sanciones, a salvo circunstancias de excepcional desproporción. Y ha de prestar especial atención a la ejecución de sus sentencias, con promoción de la ejecución de oficio o por una administración distinta a la condenada.

De acuerdo con los principios de fragmentariedad y subsidiariedad que le inspiran, el control penal debería surgir únicamente para prevenir las infracciones urbanísticas más graves y necesitadas de una intervención más enérgica. Su papel, en todo caso, resulta insustituible en este contexto, en el que se muestra bien a las claras la legitimidad del derecho penal para proteger bienes jurídicos especialmente importantes para la sociedad frente a daños especialmente graves.
[1] Una opinión minoritaria cualificada no comparte el inciso entre comas precedente.