TRABAJO Y EMPLEO, UN DEBATE ABIERTO (y III): ¿CÓMO IMPEDIR POLÍTICAS DE EMPLEO QUE IMPOSIBILITAN EL DERECHO AL TRABAJO DE LA CIUDADANÍA?

Se concluye en esta entrada la serie de reflexiones sobre la relación entre el trabajo y el empleo desde una perspectiva constitucional. En esta ocasión, se reflexiona sobre la escasa capacidad del sistema jurídico y político para entorpecer o paralizar las políticas de empleo que, de forma evidente, se plasman en destrucción de empleo y precarización del mismo. La referencia implícita a la dimensión política hace que este nivel sea por tanto el idóneo para ejercitar una respuesta que no sólo se pueda centrar en el momento electoral fijado periódicamente sobre la base de un discurrir temporal administrado por el gobierno y el principio de mayoría parlamentaria. Pero cuya dimensión concreta y el alcance de la potencia política de la resistencia que este puede expresar - más constitucional que constituyente - ,está todavía por precisar socialmente.

Es evidente que una violación constante de estos preceptos constitucionales a través de la emanación y defensa de políticas de empleo que no garantizan el derecho al trabajo, requiere  una réplica en términos jurídicos. Sin embargo, el sistema jurídico español dificulta extraordinariamente una aproximación de este tipo. ¿Cómo establecer un principio de “reversión” de una política de empleo que consigue desmantelar el trabajo y obstaculizar la creación de empleo? La respuesta que se da en este punto suele reenviar al plano político. Se dice que sólo en ese nivel se puede proceder a “revertir” esta orientación política. El art. 108 CE establece que el gobierno es responsable de su gestión política ante el Parlamento y en consecuencia es éste el recinto en el que se puede plantear esa “restitución”. Entran en juego por tanto los mecanismos constitucionales de control y reprobación del gobierno – la censura y la reprobación – con las peculiaridades que estos revisten y que lo hacen impracticables en la práctica ante situaciones de mayoría absoluta del partido en el gobierno. La otra solución que permite la remoción de esta circunstancia es la convocatoria de nuevas elecciones como consecuencia de las cuales el nuevo gobierno puede formular una política diferente, acorde con el compromiso constitucional. 

La “gestión política” del gobierno se confina en el ámbito parlamentario, y no se prevén solicitaciones o “contaminaciones” de estas decisiones por parte de iniciativas sociales que confronten el debate y la discusión del control del gobierno y de su actuación en esta sede parlamentaria. Tales “emprendimientos” de origen social, sostenidos por la movilización de múltiples sectores sociales, solo son tenidos en cuenta si están asumidos o “traducidos” a la acción parlamentaria que se permite a las fuerzas políticas representadas en el Parlamento, en especial mediante las comisiones de control, las interpelaciones o las proposiciones legislativas. También en este caso, ante un momento político en el que uno de los dos partidos tiene mayoría absoluta en la cámara, su eficacia sobre la acción del gobierno es prácticamente nula.

Hay otro tipo de iniciativas de participación democrática, siempre en el espacio político, que son mucho más débiles y están directamente condicionadas por su aceptación parlamentaria, sin que se garantice en ningún caso  su incidencia sobre las decisiones “institucionales” en materia de gobierno. La iniciativa legislativa popular es una de ellas, pero la experiencia que ha habido en torno a la petición de modificación de la reforma de las normas laborales, es muy negativa, así como la petición de la convocatoria de un referéndum o consulta popular sobre este punto – lo que también se ha intentado por el movimiento sindical en torno a la huelga general de noviembre del 2012 – lo que requiere su toma en consideración por un gobierno que edifica la gobernanza de las relaciones sociales en torno a un principio autoritario que excluye cualquier mecanismo de participación. 

Por consiguiente, la vía política no puede dar satisfacción – más allá de la (re)apertura de un proceso de elecciones periódicas por vía del sufragio universal – a una exigencia jurídico-constitucional de cese de una acción de gobierno que contantemente lesiona la garantía del derecho al trabajo de los ciudadanos y ciudadanas españoles.

Esta conclusión es muy desalentadora, y plantea un amplio interrogante sobre la continuidad de un sistema político que es tan opaco a la participación y activación de los controles democráticos sobre la acción de gobierno si no es a través de una referencia implícita al bipartidismo como sistema de gobernanza. Es sin duda un tema sobre el que ya se están avanzando numerosas propuestas de transformación en el marco de una progresiva exigencia de apertura de un proceso constituyente por parte de fuerzas políticas y sociales que avanzan sus reclamaciones en el curso de un ya largo y mantenido proceso de movilización social que no sólo afectan al procedimiento electoral o a la ampliación de institutos como el referéndum derogatorio de normas aprobadas por el Parlamento, sino a pre-condiciones de validez del proceso democrático como la vigencia real del derecho de información y la garantía de preservación de un espacio público de debate y de formación libre de la opinión. 

Es cierto que lo político no se agota en un espacio público-electoral o público-parlamentario. En un nivel institucional colectivo, a través de los acuerdos interprofesionales como consecuencia del diálogo social bilateral entre los sindicatos más representativos y la asociación empresarial de ámbito estatal, se pueden crear indicaciones y reglas que establezcan una toma de postura común sobre las políticas de empleo y la orientación que deben tener éstas. El Acuerdo Interconfederal de Estabilidad en el Empleo de 1997 cumplió esa importante función, en un momento en el que el gobierno mantenía la misma política de sus predecesores sobre empleo temporal como forma predominante de creación de empleo, al dar un giro radical a la misma, fijando por el contrario la regla según la cual el contrato por tiempo indefinido, que garantizaba un empleo estable, era la figura adecuada a una política de empleo que garantizara el derecho al trabajo, a la profesionalidad y a la formación y promoción en el mismo. Y, desde este punto de vista, el acuerdo interprofesional entre CCOO y UGT y CEOE-CEPYME construyó, en el plano político – colectivo, una propuesta – esencialmente- política que habría de ser asumida por el poder público como propia y mantenida pese al turno bipartidista hasta las turbulencias de la crisis y las normas deconstructivas de este paradigma emanadas a partir de 2011 hasta el momento actual. 

No es sin embargo previsible que en las circunstancias actuales se pueda activar esta variable colectiva – institucional protagonizada por los agentes sociales. Las experiencias muy negativas – en cuanto a la confrontación de sus indicaciones con la norma laboral de reforma que desmentía sus propósitos y su alcance – de los Acuerdos sobre el Empleo de 2011 y 2012, han terminado con el diálogo social tal como venía practicándose de forma ininterrumpida, aunque con variaciones importantes, desde 1979 hasta nuestros días. La interlocución con los sindicatos ha sido cancelada de manera absoluta en todos los niveles de la acción de gobierno, mientras se mantiene siempre  - no sólo informalmente - con las asociaciones empresariales, y esta expulsión del ámbito participativo de las figuras sociales que representan suficiente y extensamente al conjunto de trabajadoras y trabajadores de este país implica una vez más un elemento de convicción de la colocación del poder público “fuera del marco constitucional” al manifestar una clara hostilidad frente a la representación del trabajo, excluida de la toma de decisiones sobre el empleo, la regulación del trabajo y de la protección social. Con esta exclusión permanente y consciente, se vulneran asimismo las normas internacionales de la OIT sobre la obligación de consulta a los agentes sociales de las políticas de empleo (Convenio 122, 1964), reiterada en el Programa Global de Empleo (2003) y en la Declaración del 2008 sobre justicia social en una sociedad global equitativa, y se sitúa el gobierno español fuera de la legalidad de la Unión Europea que exige el diálogo social como condición previa a la adopción de políticas sociales y en particular de la política de empleo.

Si la concertación social ha sido abandonada mediante la exclusión consciente y permanente de los sindicatos de cualquier decisión del poder público en esta materia, no cabe tampoco pensar en la recuperación de una cierta bilateralidad virtuosa entre sindicatos y asociaciones empresariales a través de la negociación de acuerdos interprofesionales, en la estela del precedente de 1997. La asociación empresarial CEOE-CEPYME, atravesada por profundos escándalos respecto de sus dirigentes, investigados o imputados en tramas criminales, está embarcada en una estrategia de ruptura de relaciones de negociación con los sindicatos, que lleva a la paralización de buena parte de la negociación colectiva y a la sustitución progresiva de un principio de negociación y de co-determinación de las condiciones de trabajo por un principio de adhesión y de colaboración con el proyecto regulativo unilateralmente decidido por el empresario. Esta estrategia empresarial sintoniza con la actuación excluyente de los poderes públicos de la interlocución sindical, y caracteriza la singularidad del caso español respecto de los otros supuestos de gestión de la crisis en países europeos periféricos o anexos, como Italia, Portugal y Francia, en donde la búsqueda de consensos, parciales o separados, con los sindicatos y las asociaciones empresariales a partir de acuerdos sociales, es una constante. 

Se produce por tanto el resultado paradójico de que, en esta forma de aproximación a la relación entre trabajo y empleo desde las políticas de empleo, es decir, desde la incidencia que tiene la actuación de los poderes públicos mediante medidas contrarias a la promoción de un nivel elevado de empleo, desviándose conscientemente del objetivo constitucional del pleno empleo y de la protección de éste “especialmente en el caso de desempleo” (arts. 40 y 41 CE), la lesión que éstas producen al derecho al trabajo no puede ser corregida por medidas de garantía jurisdiccional, ni tampoco por instrumentos jurídicos institucionales o parlamentarios. Ni siquiera es posible imponer obligaciones de respeto de un procedimiento de participación o de consulta en la toma de decisiones conducentes a estas políticas de empleo contrarias a la orientación constitucional, o a la transversalidad del principio de igualdad. La solución que se ofrece reside en el plano de la voluntad política del poder – lo que es también aplicable al poder privado expresado en la representación institucional de los empresarios – que se expresa actualmente de forma arbitraria excluyendo del campo de la toma de decisiones a los representantes institucionales del trabajo, pero que podría ser de otra manera en razón de la valoración concreta de las circunstancias sociales, en especial la intensidad de las movilizaciones populares y su exigencia de participación democrática, por el poder público. Fuera de ello, el cambio de política se confía en exclusiva al hecho electoral de la participación política para la formación de nuevas asambleas legislativas, y en la medida por tanto en que los resultados que arrojen las urnas permitan un cambio en las políticas de empleo que se orienten en el sentido constitucional de creación y desarrollo de un alto nivel de empleo, de calidad y con derechos.

La solución, se insiste, es muy insatisfactoria. Se remite a una “responsabilidad política” que es plenamente irresponsable, puesto que no se traduce en ninguna obligación exigible no ya de evitar sino de reparar la lesión producida al derecho al trabajo de los ciudadanos y ciudadanas españoles que han visto desvanecerse su puesto de trabajo y su inserción social a través del trabajo o que no han podido reinstalarse en el sistema productivo ni acceder a un empleo digno. En el ámbito del derecho de sociedades, se ha desarrollado la responsabilidad de los administradores como acción individual en los casos de daño directo realizado por los administradores en el ejercicio de su cargo producido por un acto ilícito o antijurídico del que pueda inferirse una relación de causalidad con la lesión producida, en general sobre la base de exigir una responsabilidad por una gestión no diligente de estos, o como acción social interpuesta por la sociedad, los accionistas o los acreedores, en casos de daños por negligencia en la gestión o administración de la sociedad. Los empleados públicos son responsables en el marco de la gestión administrativa en el ejercicio de sus competencias, y la Administración responde de los daños causados a los ciudadanos como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. El gobierno solo es responsable de su gestión política ante el Parlamento, sin que pueda exigirse otra responsabilidad por ella que la que se desprende de la pérdida de las elecciones y por tanto del gobierno. Abrir esa responsabilidad a la participación democrática y no mantenerla cerrada e inmune en la esfera parlamentaria, es una de las pre-condiciones de un sistema maduro y complejo de democracia social que está en estos tiempos en juego. 

Hacer patente la lesión directa que las actuales políticas de gobierno expresadas en la reforma laboral, los planes y medidas de “desarrollo del empleo” y la política de recortes del gasto social y de eliminación de empleo público están causando en el derecho al trabajo de un amplio sector de la ciudadanía, es un cometido importante en el que se deben utilizar no sólo los instrumentos estadísticos y de medición de que se dispone, sino también los mecanismos de opinión y la percepción de las personas sobre estos aspectos. Se sabe que una demostración plena de esa relación causal en materia de empleo es prácticamente imposible, pero si es más factible la presentación de todos los indicios económicos, sociales y normativos, junto con el apoyo estadístico, que conducen a esta conclusión. Posiblemente esta forma de enfocar la regulación del empleo permita el acceso a medios de impugnación jurídicos de algunas medidas de regulación del empleo si se relaciona con el impacto que pueden tener en términos de género y en definitiva por la posible discriminación indirecta que induzcan.

La prueba indiciaria que tiene tanta tradición ya en nuestros ordenamientos a partir de la constatación de las discriminaciones indirectas en razón de género, suministra un método apropiado de aproximación general a la desoladora conclusión que ya se ha señalado: las políticas del gobierno español  sobre el trabajo y el empleo se sitúan claramente “fuera de la constitución”, puesto que su diseño es contradictorio con y opuesto al mandato del art. 40 CE según el cual “de manera especial” deberían realizar una política orientada al pleno empleo. La eliminación programada y constante de empleo público, la facilitación de los despidos y el abaratamiento de los mismos, y la precarización acentuada de las formas de ingreso son, en su conjunto, expresión de una dirección política contraria al programa constitucional. Aunque el ordenamiento jurídico no haya suministrado todavía los medios técnicos para restituir la vigencia del planteamiento constitucional ante actuaciones que lo vulneren como las que está llevando a cabo el gobierno de España.