PRIVATIZACIÓN Y EXTERNALIZACIÓN DE SERVICIOS Y LA VUELTA ATRÁS

La importancia del servicio público como justificación de la acción administrativa de un lado y de la propia esencia del Estado, de otro, constituía un elemento clásico en la dogmática del derecho público en la crisis del estado liberal que se produce en el período de entreguerras en Europa. 

Tanto en Alemania como en Francia – y en esta con especial importancia a partir de la figura de Léon Duguit – el servicio público era la clave de bóveda que justificaba la existencia de un Estado que se mostraba de esta forma como la forma política que recogía en sí el interés general de todos los ciudadanos, con independencia de su posición económica, social o cultural. Esta tendencia se ve luego fortalecida tras la Segunda Guerra Mundial, mediante la extensión de las actividades del Estado al área de la economía y la creación, en las democracias europeas que han afrontado y vencido al nazi-fascismo, de un amplio espacio desmercantilizado de necesidades sociales, en especial la sanidad y la educación, pero también la asistencia social o las instituciones del welfare. En algunas experiencias como la británica de finales de la década de los 40 y todos los años 50, la posición clave en la erogación de los servicios públicos lo constituyeron las comunidades locales, los ayuntamientos, considerados órganos públicos de proximidad a la ciudadanía.

El desarrollo por tanto de un fuerte aparato público de intervención no sólo en la organización de la sociedad y de sus necesidades más importantes en orden a la garantía de una existencia digna, sino en general en el conjunto de la economía y de la distribución de la riqueza, ha marcado el desarrollo de la segunda mitad del siglo XX en los diferentes países europeos. Es este también el caso de las Constituciones cronológicamente posteriores pero que coinciden en definirse como el resultado de una transición de las dictaduras del sur de Europa que resistieron a la caída del nazi fascismo por mor de la guerra fría a un sistema democrático, como es el caso de Portugal y España, y también Grecia tras la caída del régimen de los coroneles.

En el caso de la Constitución española, su definición como Estado social se relaciona directamente con la disposición de un amplio aparato público de prestación de servicios tanto a cargo de los distintos organismos que componen las Administraciones Públicas – señaladamente en los casos de la Sanidad pública y de la Seguridad Social – como a través de otras formas de intervención pública que revisten forma de empresa mercantil o de fundación. El art. 128 CE subordina la riqueza del país “en sus distintas formas y fuera cual fuere su titularidad” al interés general, y reconoce la iniciativa pública en la actividad económica, estableciendo además que la ley puede reservar determinados servicios o recursos y acordar la intervención de empresas “cuando así lo exija el interés general”. A su vez el art. 131 CE reconoce la potestad del Estado para planificar la actividad económica general “para atender a las necesidades colectivas”. Todo un programa por tanto de actividad pública como organizador social.

Es importante recordar estos puntos de partida, que en el caso español tienen un anclaje evidente en la Constitución española porque actualmente tales preceptos parecen haber perdido cualquier virtualidad. En efecto, a partir de los años 80, coincidiendo con el despegue de lo que se ha venido a llamar “modernización” de la sociedad española, y de manera mucho más acentuada en la década de los 90, se ha procedido a un impulso potente de tendencias contrarias a la organización de las necesidades sociales a través de la técnica del servicio público. Coincidiendo con un fuerte proceso de cambio en las formas organizativas de empresa en las relaciones laborales, se ha ido construyendo un fuerte tejido de privatización y externalización de servicios públicos en una buena parte de las entidades públicas. La estrategia de la privatización de los servicios públicos ha constituido de hecho la seña de identidad de la actuación municipal en prácticamente todas las grandes ciudades españolas, más acentuada en aquellos gobiernos locales que han estado en manos de los partidos políticos conservadores, como el PP a nivel nacional, o CiU a nivel autonómico.

La externalización y privatización ha sido además el catalizador de amplios y cada vez más extensos episodios de corrupción. A través de las contratas no sólo se consigue la fidelización de una empresa previamente seleccionada como “amiga”, sino que en muchos casos la propiedad de la misma está participada por miembros afectos al partido político que otorga la concesión, o para conseguir ésta es precisa un cierto “engrasamiento” de los miembros  clave de la corporación o, lo que deviene ya una práctica sistemática para algún partido como el PP, de este mecanismo se obtiene la financiación directa del grupo político que se traduce en sobresueldos a sus dirigentes. El 3% del precio de las licitaciones – cifra que ha sido popularizada para el caso catalán de CiU – los “sobres” derivados de las concesiones de autopistas y obras públicas, las exenciones tributarias y las cesiones de terreno para abaratar la construcción de obras, la creación de sociedades intermedias y tantos innumerables ejemplos que encontramos esparcidos por las noticias de la prensa, son los fenómenos que acompañan necesariamente a esta tendencia a la privatización. La corrupción se resguarda además tras de una impresionante ingeniería financiera y jurídica que complica y hace difícil la persecución de estas actividades criminales. Hay algunos ejemplos sonados, como el caso de la privatización de la funeraria de Madrid y la compraventa de acciones de forma fraudulenta que quedó probado en la sentencia que lo enjuició, pero que lamentablemente dejó impune el delito al haber prescrito los hechos.

Paradójicamente, la privatización de los servicios públicos se presenta como una fórmula de éxito y de eficiencia. Lo que demasiadas veces se ve precedido de una actuación consciente por parte de quienes detentan el poder público de permanente bloqueo del funcionamiento de los servicios públicos reduciendo sus plantillas y no procediendo a invertir en su desarrollo. De esta manera, se presenta el servicio público como sinónimo de ineficiencia y de burocratización – de manera semejante a como se ha abordado en la opinión pública el tema de los monopolios de ciertos servicios, como telefónica o energía – para contraponer a ello una gestión eficaz y responsable, pegada a las necesidades reales de consumo de los usuarios del mismo, y en donde por tanto el paradigma fundamental del mercado permite explicar la superioridad de la gestión privada sobre la pública. A ello se une, siempre en este discurso, el menor coste del servicio privatizado, especialmente en la medida en que los trabajadores y trabajadoras que se harán cargo del mismo tendrán menor salario que los empleados públicos y, faltos de estabilidad, serán más “flexibles” y por tanto más productivos.

Este cliché – que pese a su evidente inexactitud, había sido machaconamente reiterado por los dirigentes políticos y los más importantes medios de opinión – ha sido especialmente afectado por las medidas derivadas de la crisis económica que se desata en occidente a partir de 2008 y que en el caso español tiene un momento decisivo a partir de la reunión del Ecofin de mayo del 2010. Hoy,  más de cinco años después de mayo del 2010, que marcó el inicio de la aplicación de las políticas de austeridad en España, es conocido que los gobiernos de este país han resultado discípulos aventajados de la Troika y sus indicaciones. El proceso se ha desarrollado tanto bajo un gobierno socialista (2010-2011) como, con mayor énfasis y convencimiento, por el gobierno del PP de 2011 a 2015.

Esta actuación se ha llevado a cabo a través de tres líneas de acción. La primera, sobre las garantías de empleo y en particular el despido, reduciendo su costo y obstaculizando el control judicial sobre su adecuación a la causalidad exigida constitucionalmente, a la vez que se desarrollaban formas contractuales de empleo esencialmente precario y de bajos salarios. La segunda, se dirigía a alterar el sistema convencional de negociación colectiva mediante una intervención incisiva de la normativa legal que reorientara éste. La tercera, se concentraba sobre el recorte del gasto social y del empleo público. Esta es la que interesa más a este asunto.

De una parte, porque estas políticas desembocaron en la reforma del art. 135 CE mediante un pacto bipartisan PSOE – entonces en el gobierno – y PP que impidió a la ciudadanía aprobarlo o rechazarlo, mediante el cual se introducía el rígido principio de estabilidad presupuestaria y la prohibición del déficit. De otra parte, las instrucciones de las instituciones financieras y la Comisión insistieron en la privatización de aquellas empresas públicas más lucrativas y beneficiosas para el Estado.

El hecho combinado del recorte del déficit y el impulso a las privatizaciones de un lado, junto con el recorte salarial y de plantillas del empleo público, de otro, ha desembocado en una alarmante situación de deterioro de los servicios a la ciudadanía, y ha sacado a la luz una parte de la enorme corrupción criminal que sustenta los procesos de privatización y externalización en beneficio de unos pocos.

Las resistencias populares y ciudadanas a estas tendencias  se han expresado en movilizaciones muy fuertes y reiteradas, en un ciclo de luchas que arranca del 2010 y se prolonga durante cuatro años más. Las “mareas ciudadanas” han inundado las ciudades españolas, y especialmente Madrid con sus reivindicaciones decisivas en materia de sanidad o de educación. Y han obtenido éxitos jurídicos, como la decisión judicial que prohíbe la privatización de seis hospitales en Madrid. Pero lo más relevante ha sido, ya en este mismo año, la configuración en muchas grandes ciudades, de candidaturas de unidad ciudadana que han logrado el triunfo en las elecciones municipales de mayo del 2015 en Madrid, Barcelona, Valencia, Zaragoza, Ferrol, Santiago, Cádiz.

Los nuevos gobiernos municipales han encarado como una primera prioridad abordar el problema de los servicios que presta el Ayuntamiento. Y se han planteado rescatar para el servicio público una buena parte de los mismos. En muchas ocasiones esta reversión no es posible, puesto que la anterior administración se cuidó de dar concesiones de largo plazo (ocho, diez años) a las empresas “amigas” para que no pudiesen verse incomodadas por un cambio político democrático. La indemnización por la ruptura de estas concesiones la hacen imposible. Por otro lado, el dogal del déficit funciona de manera dual. Por un lado impide cualquier negociación reseñable en materia de salarios de los empleados públicos o de mejora de las condiciones de trabajo, pero en puridad empujaría hacia la recuperación de muchos servicios externalizados porque la privatización es más cara y cuesta más a los ayuntamientos.

En otros supuestos sin embargo, los Ayuntamientos pretenden remunicipalizar servicios que gestionan privadamente bienes comunes o servicios de interés general. En estos casos se plantea un problema adicional, y es el relativo a las normas que han desarrollado, en el dominio de la ley de contratos del estado, estos procesos, en una dirección claramente opuesta a las tendencias que marca nuestra Constitución. Según las normas administrativas, en síntesis, son todo facilidades para privatizar y externalizar servicios públicos, pero una vez hecho esto, la reversión de esta situación es prácticamente imposible. Urge por consiguiente una reforma de las normas de contratación del estado.

Por último, los procesos de remunicipalización pueden generar problemas desde la perspectiva de la estabilidad de las trabajadoras de las contratas y subcontratas y sus derechos laborales, problemas que están relacionados asimismo con la peculiar construcción jurisprudencial española, que ha saltado a la norma, sobre los contratados laborales al servicio de la Administración Pública, que se encuadran en una extraña figura del “indefinido no fijo” y que en consecuencia ve amenazada su estabilidad casi de la misma manera que un interino. La organización de procesos ordenados de concursos públicos donde se valore la experiencia profesional anterior de quienes en él participen, la creación de empresas municipalizadas en lugar de estructuras administrativas orgánicas y otros temas son ahora materia de debate en este proceso de volver a dar valor a lo público como sustrato de los bienes comunes y de los servicios a la ciudadanía.