martes, 20 de octubre de 2015

PRIVATIZACIÓN Y EXTERNALIZACIÓN DE SERVICIOS Y LA VUELTA ATRÁS


La importancia del servicio público como justificación de la acción administrativa de un lado y de la propia esencia del Estado, de otro, constituía un elemento clásico en la dogmática del derecho público en la crisis del estado liberal que se produce en el período de entreguerras en Europa. 

Tanto en Alemania como en Francia – y en esta con especial importancia a partir de la figura de Léon Duguit – el servicio público era la clave de bóveda que justificaba la existencia de un Estado que se mostraba de esta forma como la forma política que recogía en sí el interés general de todos los ciudadanos, con independencia de su posición económica, social o cultural. Esta tendencia se ve luego fortalecida tras la Segunda Guerra Mundial, mediante la extensión de las actividades del Estado al área de la economía y la creación, en las democracias europeas que han afrontado y vencido al nazi-fascismo, de un amplio espacio desmercantilizado de necesidades sociales, en especial la sanidad y la educación, pero también la asistencia social o las instituciones del welfare. En algunas experiencias como la británica de finales de la década de los 40 y todos los años 50, la posición clave en la erogación de los servicios públicos lo constituyeron las comunidades locales, los ayuntamientos, considerados órganos públicos de proximidad a la ciudadanía.

El desarrollo por tanto de un fuerte aparato público de intervención no sólo en la organización de la sociedad y de sus necesidades más importantes en orden a la garantía de una existencia digna, sino en general en el conjunto de la economía y de la distribución de la riqueza, ha marcado el desarrollo de la segunda mitad del siglo XX en los diferentes países europeos. Es este también el caso de las Constituciones cronológicamente posteriores pero que coinciden en definirse como el resultado de una transición de las dictaduras del sur de Europa que resistieron a la caída del nazi fascismo por mor de la guerra fría a un sistema democrático, como es el caso de Portugal y España, y también Grecia tras la caída del régimen de los coroneles.

En el caso de la Constitución española, su definición como Estado social se relaciona directamente con la disposición de un amplio aparato público de prestación de servicios tanto a cargo de los distintos organismos que componen las Administraciones Públicas – señaladamente en los casos de la Sanidad pública y de la Seguridad Social – como a través de otras formas de intervención pública que revisten forma de empresa mercantil o de fundación. El art. 128 CE subordina la riqueza del país “en sus distintas formas y fuera cual fuere su titularidad” al interés general, y reconoce la iniciativa pública en la actividad económica, estableciendo además que la ley puede reservar determinados servicios o recursos y acordar la intervención de empresas “cuando así lo exija el interés general”. A su vez el art. 131 CE reconoce la potestad del Estado para planificar la actividad económica general “para atender a las necesidades colectivas”. Todo un programa por tanto de actividad pública como organizador social.

Es importante recordar estos puntos de partida, que en el caso español tienen un anclaje evidente en la Constitución española porque actualmente tales preceptos parecen haber perdido cualquier virtualidad. En efecto, a partir de los años 80, coincidiendo con el despegue de lo que se ha venido a llamar “modernización” de la sociedad española, y de manera mucho más acentuada en la década de los 90, se ha procedido a un impulso potente de tendencias contrarias a la organización de las necesidades sociales a través de la técnica del servicio público. Coincidiendo con un fuerte proceso de cambio en las formas organizativas de empresa en las relaciones laborales, se ha ido construyendo un fuerte tejido de privatización y externalización de servicios públicos en una buena parte de las entidades públicas. La estrategia de la privatización de los servicios públicos ha constituido de hecho la seña de identidad de la actuación municipal en prácticamente todas las grandes ciudades españolas, más acentuada en aquellos gobiernos locales que han estado en manos de los partidos políticos conservadores, como el PP a nivel nacional, o CiU a nivel autonómico.

La externalización y privatización ha sido además el catalizador de amplios y cada vez más extensos episodios de corrupción. A través de las contratas no sólo se consigue la fidelización de una empresa previamente seleccionada como “amiga”, sino que en muchos casos la propiedad de la misma está participada por miembros afectos al partido político que otorga la concesión, o para conseguir ésta es precisa un cierto “engrasamiento” de los miembros  clave de la corporación o, lo que deviene ya una práctica sistemática para algún partido como el PP, de este mecanismo se obtiene la financiación directa del grupo político que se traduce en sobresueldos a sus dirigentes. El 3% del precio de las licitaciones – cifra que ha sido popularizada para el caso catalán de CiU – los “sobres” derivados de las concesiones de autopistas y obras públicas, las exenciones tributarias y las cesiones de terreno para abaratar la construcción de obras, la creación de sociedades intermedias y tantos innumerables ejemplos que encontramos esparcidos por las noticias de la prensa, son los fenómenos que acompañan necesariamente a esta tendencia a la privatización. La corrupción se resguarda además tras de una impresionante ingeniería financiera y jurídica que complica y hace difícil la persecución de estas actividades criminales. Hay algunos ejemplos sonados, como el caso de la privatización de la funeraria de Madrid y la compraventa de acciones de forma fraudulenta que quedó probado en la sentencia que lo enjuició, pero que lamentablemente dejó impune el delito al haber prescrito los hechos.

Paradójicamente, la privatización de los servicios públicos se presenta como una fórmula de éxito y de eficiencia. Lo que demasiadas veces se ve precedido de una actuación consciente por parte de quienes detentan el poder público de permanente bloqueo del funcionamiento de los servicios públicos reduciendo sus plantillas y no procediendo a invertir en su desarrollo. De esta manera, se presenta el servicio público como sinónimo de ineficiencia y de burocratización – de manera semejante a como se ha abordado en la opinión pública el tema de los monopolios de ciertos servicios, como telefónica o energía – para contraponer a ello una gestión eficaz y responsable, pegada a las necesidades reales de consumo de los usuarios del mismo, y en donde por tanto el paradigma fundamental del mercado permite explicar la superioridad de la gestión privada sobre la pública. A ello se une, siempre en este discurso, el menor coste del servicio privatizado, especialmente en la medida en que los trabajadores y trabajadoras que se harán cargo del mismo tendrán menor salario que los empleados públicos y, faltos de estabilidad, serán más “flexibles” y por tanto más productivos.

Este cliché – que pese a su evidente inexactitud, había sido machaconamente reiterado por los dirigentes políticos y los más importantes medios de opinión – ha sido especialmente afectado por las medidas derivadas de la crisis económica que se desata en occidente a partir de 2008 y que en el caso español tiene un momento decisivo a partir de la reunión del Ecofin de mayo del 2010. Hoy,  más de cinco años después de mayo del 2010, que marcó el inicio de la aplicación de las políticas de austeridad en España, es conocido que los gobiernos de este país han resultado discípulos aventajados de la Troika y sus indicaciones. El proceso se ha desarrollado tanto bajo un gobierno socialista (2010-2011) como, con mayor énfasis y convencimiento, por el gobierno del PP de 2011 a 2015.

Esta actuación se ha llevado a cabo a través de tres líneas de acción. La primera, sobre las garantías de empleo y en particular el despido, reduciendo su costo y obstaculizando el control judicial sobre su adecuación a la causalidad exigida constitucionalmente, a la vez que se desarrollaban formas contractuales de empleo esencialmente precario y de bajos salarios. La segunda, se dirigía a alterar el sistema convencional de negociación colectiva mediante una intervención incisiva de la normativa legal que reorientara éste. La tercera, se concentraba sobre el recorte del gasto social y del empleo público. Esta es la que interesa más a este asunto.

De una parte, porque estas políticas desembocaron en la reforma del art. 135 CE mediante un pacto bipartisan PSOE – entonces en el gobierno – y PP que impidió a la ciudadanía aprobarlo o rechazarlo, mediante el cual se introducía el rígido principio de estabilidad presupuestaria y la prohibición del déficit. De otra parte, las instrucciones de las instituciones financieras y la Comisión insistieron en la privatización de aquellas empresas públicas más lucrativas y beneficiosas para el Estado.

El hecho combinado del recorte del déficit y el impulso a las privatizaciones de un lado, junto con el recorte salarial y de plantillas del empleo público, de otro, ha desembocado en una alarmante situación de deterioro de los servicios a la ciudadanía, y ha sacado a la luz una parte de la enorme corrupción criminal que sustenta los procesos de privatización y externalización en beneficio de unos pocos.

Las resistencias populares y ciudadanas a estas tendencias  se han expresado en movilizaciones muy fuertes y reiteradas, en un ciclo de luchas que arranca del 2010 y se prolonga durante cuatro años más. Las “mareas ciudadanas” han inundado las ciudades españolas, y especialmente Madrid con sus reivindicaciones decisivas en materia de sanidad o de educación. Y han obtenido éxitos jurídicos, como la decisión judicial que prohíbe la privatización de seis hospitales en Madrid. Pero lo más relevante ha sido, ya en este mismo año, la configuración en muchas grandes ciudades, de candidaturas de unidad ciudadana que han logrado el triunfo en las elecciones municipales de mayo del 2015 en Madrid, Barcelona, Valencia, Zaragoza, Ferrol, Santiago, Cádiz.

Los nuevos gobiernos municipales han encarado como una primera prioridad abordar el problema de los servicios que presta el Ayuntamiento. Y se han planteado rescatar para el servicio público una buena parte de los mismos. En muchas ocasiones esta reversión no es posible, puesto que la anterior administración se cuidó de dar concesiones de largo plazo (ocho, diez años) a las empresas “amigas” para que no pudiesen verse incomodadas por un cambio político democrático. La indemnización por la ruptura de estas concesiones la hacen imposible. Por otro lado, el dogal del déficit funciona de manera dual. Por un lado impide cualquier negociación reseñable en materia de salarios de los empleados públicos o de mejora de las condiciones de trabajo, pero en puridad empujaría hacia la recuperación de muchos servicios externalizados porque la privatización es más cara y cuesta más a los ayuntamientos.

En otros supuestos sin embargo, los Ayuntamientos pretenden remunicipalizar servicios que gestionan privadamente bienes comunes o servicios de interés general. En estos casos se plantea un problema adicional, y es el relativo a las normas que han desarrollado, en el dominio de la ley de contratos del estado, estos procesos, en una dirección claramente opuesta a las tendencias que marca nuestra Constitución. Según las normas administrativas, en síntesis, son todo facilidades para privatizar y externalizar servicios públicos, pero una vez hecho esto, la reversión de esta situación es prácticamente imposible. Urge por consiguiente una reforma de las normas de contratación del estado.


Por último, los procesos de remunicipalización pueden generar problemas desde la perspectiva de la estabilidad de las trabajadoras de las contratas y subcontratas y sus derechos laborales, problemas que están relacionados asimismo con la peculiar construcción jurisprudencial española, que ha saltado a la norma, sobre los contratados laborales al servicio de la Administración Pública, que se encuadran en una extraña figura del “indefinido no fijo” y que en consecuencia ve amenazada su estabilidad casi de la misma manera que un interino. La organización de procesos ordenados de concursos públicos donde se valore la experiencia profesional anterior de quienes en él participen, la creación de empresas municipalizadas en lugar de estructuras administrativas orgánicas y otros temas son ahora materia de debate en este proceso de volver a dar valor a lo público como sustrato de los bienes comunes y de los servicios a la ciudadanía.

5 comentarios:

  1. Querido profesor;

    Muchas gracias por la reflexión sobre la "privatización y externalización de servicios y la vuelta atrás".

    Resulta gratificante encontrar reflexiones omnicomprensivas del conjunto de factores afectados en esta materia, políticos, sociales, laborales y económicos sin incurrir en la proposición de posiciones cerradas en torno al alguno de aquellos. Sin duda el tema es altamente complejo y difícil de plantear, entre otros motivos porque en efecto pareciera que para llegar a la privatización no existen obstáculos jurídicos y, por el contrario, para su reversión nos encontramos con unas resistencias que van más allá de lo jurídico.
    A este último respecto, da la sensación de que lo jurídico, como sucede en tantas ocasiones con lo económico, se pretende presentar como un espacio desligado de la política cuyos designios aparecen prisioneros de las interpretaciones jurídicas de unos y otros grupos. Máxime en una materia como la re-publificación de servicios a la ciudadanía donde lo único que se tiene claro es que no hay ninguna opción que ofrezca, con la normativa actual en la mano, una salida completamente satisfactoria.

    Es éste, sin embargo, un momento de recuperación del debate político que se ve necesitado del trabajo colectivo y de la acción conjunta del entramado de actores que han luchado por la defensa de los servicios públicos durante más de cinco años y que ahora tienen la capacidad de incidir en el diseño de las relaciones público/ privado (partidos, sindicatos, movimientos sociales), donde además de los enfoques jurídicos debe existir una importante labor de reconstrucción y de reflexión política dirigida a fijar posiciones de llegada que no necesariamente deben -por imposibilidad- conseguirse en el corto plazo.

    Todo ello, resulta tan necesario como difícil de llevar a cabo, ya que en muchas ocasiones junto a las dificultades que acompañan a esta materia se unen otras de carácter organizativo de los actores implicados en la re-construcción de las relaciones público-privado que pueden enturbiar el objetivo último de la remunicipalización de servicios públicos. En este sentido, parecería conveniente una intensa labor de debate que trascienda los límites de una determinada organización o actor. La experiencia acumulada durante los últimos años -y no solo (http://socialcumbre.blogspot.com.es/)- aconsejaría la revitalización de acciones conjuntas a través de, por ejemplo, la Cumbre Social para intentar darnos unas instrucciones en la materia en cuanto a los objetivos mediatos, inmediatos así como la ruta a seguir.

    Perdón por el rollo, pero el tema creo que lo merece.

    Abrazos desde una de las sedes deslocalizadas de Parapanda,

    PT

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  2. Totalmente de acuerdo, es importante plantear la reversión a lo público pero también conocer los instrumentos políticos de los que nos valemos ante un sistema legal que está concebido para amparar la externalización y la privatización de los servicios a la ciudadanía. Le rogaría que aportara posibles supuestos y experiencias en este sentido, seguro que resultan extremadamente útiles.
    Cordialmente

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  3. Caro Simon;

    Acepto su propuesta con mucho gusto y algo de... si le parece bien, mañana viernes podría preparar una información que pudiera servir de ejemplo de un municipio como Ciudad Real donde la llegada del término de algunos contratos de servicios está llegando durante el mes de noviembre y obliga por lo tanto a abordar esta materia sin contar con la experiencia de otros municipios.

    Calurosos saludos,

    PT

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  4. Lo esperamos con gusto. Saludos antiliberales

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  5. Caro Simón;
    Designios divinos han hecho que en Ciudad Real haya coincidido la entrada del nuevo gobierno municipal con la extinción de algunos contratos de servicios como el de la TV local, Parques y Jardines y Ayuda a Domicilio. Comoquiera que tanto el PSOE como GANEMOS habían adoptado la decisión, con ocasión del pacto de investidura, de proceder a la remunicipalización de aquellos servicios cuyos contratos fuesen venciendo se asiste a una situación en la que se tienen que cumplir las promesas no solo electorales sino también de gobierno.
    En este sentido, al menos desde el punto de vista político existen diferencias en cuanto al modo de proceder y a la fórmula concreta a adoptar en relación a los trabajadores. Las posiciones que presentan ambas organizaciones políticas no son contrapuestas, sino que difieren fundamentalmente en la intensidad de estos procesos de reversión, donde el PSOE entiende que la subrogación del personal a través de una empresa pública sería el punto de llegada, mientras que para GANEMOS éste debería culminar en la incorporación de estos trabajadores en el empleo público. Si bien el cambio de titularidad en la gestión de los servicios resulta un avance indudable, las experiencias de trabajadores al servicio de empresas públicas (GEACAM), hace que GANEMOS entienda culminado el proceso cuando dichos trabajadores se encuentren en la esfera del empleo público. Es decir, si sería posible articular una hoja de ruta sobre estos procesos de remunicipalización donde los pasos que se vayan dando se vean acompañados del mayor nivel de seguridad jurídica y política para no desvirtuar dicho proyecto político.
    Queda, todavía, hacer alusión a los actores sindicales y a las posiciones que se están fijando desde este ámbito que condicionan necesariamente la actuación política.
    Desde las organizaciones sindicales intervinientes, CCOO y UGT, existe un interés indudable porque estos procesos de reversión no impliquen una merma de los derechos de los trabajadores, por lo que las vías que proponen tienen que ver:
    a) Con la firma de un pacto de estabilidad para los trabajadores de contratas. Posicionamiento éste que no pondría en cuestión el modelo de contratas y la relación con la política clientelar que en el espacio público ello ha provocado.
    b) La subrogación del personal en la empresa pública con los mismos derechos que venían disfrutando en su convenio colectivo.
    Más allá de los posicionamientos sindicales, se está produciendo una cierta tensión entre intervención política y sindical por entender que el campo de actuación es privativo de unos u otros. Además se producen circunstancias organizativas sindicales que todavía tensionan aún más este proceso, ya que las federaciones sindicales intervinientes quedarían seguramente vaciadas de contenido si el ejemplo de poner fin a los procesos de privatización cundiese en el resto de territorios.
    Con este panorama, los procesos de remuniciaplziación se ven sometidos a una fuerte presión que no responde únicamente a la diferente forma de entender la protección de los derechos de los trabajadores y del interés general, sino que también responde a lógicas organizativas de supervivencia ante un cambio de hacer política que, como en el caso de Ciudad Real, encuentra como actor principal al PSOE y no a ninguna de las denominadas fuerzas políticas emergentes. Por mucho que la presencia de una fuerza política emergente esté resultando importante en estos momentos.

    PT

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