La negociación colectiva europea de sector es la
expresión de la posibilidad de ir creando marcos autónomos de regulación de las
condiciones de trabajo en el ámbito supranacional. Sin embargo, el caso EPSU,
en el que la Comisión Europea se negó a enviar al Consejo este acuerdo
colectivo para que fuera aplicado mediante la directiva, ha sido objeto de una
decisión del Tribunal General, que es competente para examinar los recursos
interpuestos por personas físicas o jurídicas para obtener la anulación de los
actos de las instituciones, órganos u organismos de la Unión Europea de los que
sean destinatarias o que les afecten directa e individualmente, cuya gravedad
ha originado la preparación por un amplio grupo de juristas y académicos
europeos, de un encuentro en el que se debatía, como amicus curiae, la
incorrección de la resolución del Tribunal General, en orden al recurso de
casación presentado ante el Tribunal de Justicia contra dicha resolución. Antonio García –
Muñoz, actualmente
investigador en la Universidad de Luxemburgo, doctor por la UCLM con una tesis
justamente sobre la negociación colectiva sectorial europea, ofrece a la
audiencia de este blog no sólo un resumen amplio de esos debates, desde las
diferentes perspectivas que este tema reúne, sino una visión completa del
estado actual de esta problemática ante la cual el TJ tendrá que pronunciarse a
finales del mes de octubre.
El caso EPSU y el futuro de la negociación colectiva europea. Reflexiones
desde el mundo académico.
Antonio Garcia-Muñoz Alhambra
El pasado 16 de septiembre tuvo
lugar en Bruselas un interesante evento organizado por Silvia Borelli (Universidad de Ferrara) y Filip Dorssemont (Universidad Católica de Lovaina). Se trataba de
un ‘amicus curia’ para debatir la importante
sentencia que el Tribunal General dictó en octubre de 2019 en el caso T-310/18
– EPSU y Goudriaan/Comisión, más
conocido como EPSU.
El caso EPSU tiene su origen en la negativa de la Comisión Europea a enviar
un acuerdo sectorial europeo sobre información y consulta en el sector de las
administraciones centrales[1]
al Consejo de la Unión para su aplicación mediante Directiva, tal y como
solicitaban los firmantes del mismo. Ante esta situación, el sindicato europeo
EPSU decidió acudir al Tribunal General y solicitar la anulación de la decisión
de la Comisión, con el argumento central de que la Comisión no tiene potestad
para negarse a enviar el acuerdo al Consejo, dado que estaría obligada a ello
en virtud del artículo 155.2 TFUE.
Se trata de establecer el rol y
los poderes respectivos de los interlocutores sociales y la Comisión en el
sistema de consulta y negociación establecido en los artículos 153, 154 y 155
del TFUE. El Tribunal General, refrendando la postura y argumentos de la
Comisión, considera en EPSU que el
artículo 155.2 TFEU no obliga a la Comisión, que tendría el control absoluto
del procedimiento, a elevar el acuerdo al Consejo. Al contrario, se afirma que
la Comisión se puede negar si considera que, por razones no sólo de legalidad,
sino también de oportunidad –entendida en un sentido amplio para incluir
motivos de carácter social, político y económico- el acuerdo no merece incorporarse
al ordenamiento europeo. Es fácil advertir que las implicaciones prácticas y
teóricas de la sentencia son enormes. Se plantean asuntos de gran
trascendencia, como la naturaleza jurídica de los acuerdos alcanzados en el
marco del procedimiento diseñado por los artículos 154 y 155 TFUE, el contenido
de la autonomía de los interlocutores sociales en el nivel europeo, la vigencia
del principio de subsidiariedad horizontal, la naturaleza de la obligación de
promover el diálogo social recogida en varios artículos de los Tratados o el
significado del diálogo social para la democracia en la Unión Europea. Animo al
lector interesado a una lectura pausada de la sentencia, para que pueda valorar
en detalle la argumentación del Tribunal General y los problemas que plantea.
No conforme con esta con la
conclusión del Tribunal General, EPSU
recurrió la sentencia ante el TJUE, que ha fijado el inicio de las audiencias el
próximo 27 de octubre. En este contexto, los organizadores del evento pensaron
en la utilidad de que la comunidad académica pudiera participar, de manera
abierta y plural, en los debates que la sentencia recurrida genera, en calidad
de simbólicos ‘amicus curiae’,
siguiendo un formato ensayado con éxito en Italia para fomentar el diálogo
entre academia y judicatura.
Las intervenciones programadas
abordaron diversos aspectos del caso EPSU.
En primer lugar, el profesor Jacques
Ziller (Universidad de Pavía), se ocupó de la noción de ´Administración
(dependiente de un gobierno) Central´ en el ámbito del derecho de la Unión. No entraré
en detalles ya que la cuestión seguramente no sea de mucho interés para los
lectores de este blog, pero el sentido de una intervención sobre el tema deriva
de que, en los argumentos de la Comisión para negarse a enviar el acuerdo al
Consejo, tuvo mucho peso el hecho de que se trataba del sector de las
administraciones centrales.
A continuación, tuvo lugar la
interesante intervención de Jean-Paul
Tricart, actualmente investigador asociado del ETUI, pero que durante
muchos años trabajó en la DG de Empleo y Asuntos Sociales de la Comisión, donde
estuvo involucrado directamente en el diálogo social europeo. Su propuesta
consistió en analizar la sentencia desde la perspectiva de la historia y el
funcionamiento práctico del diálogo social europeo, con la idea de ofrecer un
contexto para la interpretación de la misma. En su opinión esto es necesario
porque la sentencia, a pesar de que asegura llevar a cabo un análisis
´teleológico’ del artículo 155.2 TFUE, no tiene realmente en cuenta las ´reglas
del juego´ en las que se ha basado su funcionamiento. Tricart destacó en su intervención la importancia del papel a jugar
por la Comisión que no es, en su opinión, un elemento externo al diálogo social
europeo que vela por el interés general frente a unos interlocutores sociales
que intentan influir en la regulación. Se trata, al contrario, de un sistema
tripartito. Sin embargo, en este sistema se delega en los interlocutores
sociales la tarea de elaborar regulaciones mediante acuerdo, si así lo
consideran oportuno. Esto supone aceptar que, dentro del ámbito del artículo
153 TFUE, los interlocutores sociales tienen un interés legítimo en regular y
la capacidad para hacerlo. La sentencia, sin embargo, afirma exactamente lo
contrario (párrafo 80).
Para entender las conclusiones a
las que llega, Tricart propuso
entender la sentencia como el último capítulo en un cambio de actitud de la Comisión
con respecto al diálogo social que comenzaría en 2012. Hasta entonces, y desde
1993, hubo un consenso general sobre las ´reglas del juego´, que la Comisión
asumió: nunca se había producido antes la situación en la que la Comisión se
negase a elevar un acuerdo al Consejo para su aplicación como Directiva. Dichas
reglas aparecían recogidas en una Comunicación de la Comisión del año 1993
sobre la aplicación del Acuerdo de Política Social[2],
a la que sin embargo, el Tribunal General niega ahora cualquier valor, no sólo
legal, sino como elemento interpretativo. 2012 marca un punto de inflexión, con
la segunda ´Comisión Barroso´, cuando la Comisión dejaría de tener interés en
utilizar como instrumento de regulación la legislación, en especial en materia
de política social. El problema que surgió entonces fue que, precisamente en el
ámbito social, la mayoría de nuevas propuestas legislativas tendrían su origen
en la negociación colectiva europea. Esto provocó que la Comisión tratase de
frenar las propuestas que venían de los interlocutores sociales. En este
contexto el acuerdo del sector de peluquerías proporcionaría, tras una intensa
campaña política y mediática, la ocasión. Es entonces cuando se acordó extender
los análisis de impacto a los productos del diálogo social y la Comisión
comenzó a retrasar el envío de acuerdos al Consejo para su aplicación, hasta
comunicar su decisión, en 2018, de negarse a enviar los acuerdos. La sentencia
no hace sino ´convalidar’ jurídicamente este cambio de visión, pero sus consecuencias
son fatales, pues hace muy difícil que se pueda encontrar una salida y puede
conducir a un punto muerto, y a la muerte, del diálogo social y la negociación
colectiva europeos. Sería por lo tanto fundamental que la futura sentencia del
TJUE reconsiderara los elementos de EPSU que
puede conducir a este bloqueo.
El profesor Filip Dorssemont centró su intervención en evaluar la
interpretación que el Tribunal General hace de los Tratados en la sentencia EPSU a la luz de las reglas de interpretación
de los Tratados recogidas en la Convención de Viena. El objetivo no era tanto
un análisis de legalidad, dado que la Convención no es formalmente aplicable en
la Unión Europea, sino más bien evaluar la solidez de la argumentación jurídica
del Tribunal en su interpretación del artículo 155(2) TFUE. Los artículos 31 y
32 de la Convención de Viena ofrecen un sistema de interpretación de los
Tratados que combina la interpretación literal con la atención al contexto
(intertextualidad) y los objetivos (interpretación teleológica). Pues bien,
según Dorssemont, la aplicación que
el Tribunal General hace de este sistema en la sentencia es sólo aparente,
puesto que se aparta en varios puntos de la lógica del mismo. En primer lugar,
la interpretación literal del artículo 155(2) TFUE que lleva a cabo la
sentencia concluye afirmando un significado opuesto al de la literalidad del
mismo, lo que no deja de ser paradójico. A continuación, el Tribunal General
rechaza llevar a cabo en su interpretación contextual un análisis de los
preceptos del Capítulo Social señalados por los demandantes, prefiriendo
recurrir al artículo 17 TUE, al mismo tiempo que disocia los materiales para
llevar a cabo esta interpretación contextual de la interpretación literal. Lo
mismo sucede con la interpretación ´teleológica´ del precepto. Igualmente,
extraña la referencia en la sentencia a ´otros argumentos´, entre los que
encontramos algunos tan fundamentales como el principio de subsidiariedad
horizontal o la referencia al artículo 28 de la Carta de DDFF, y que aparecen
aquí fuera de los análisis contextual y teleológico. La manera en la que el
Tribunal General realiza pues su análisis resulta, cuando menos, confusa.
Por su parte, Fotis Vergis (Universidad de Manchester) y Klaus Lörcher (ex-secretario
del Tribunal de la Función Pública de la UE) exploraron la noción de interés
general en la sentencia, introduciendo un análisis del artículo 155(2) TFUE
desde una lectura ´constitucionalizadora´ de los Tratados. Vergis propuso contrastar la sentencia y su análisis teleológico
con un análisis sistemático del marco constitucional en el que se da (el
derecho primario de la UE), entendiendo este marco desde una noción de
‘constitución substancial’ (constitución formal, material y normativa). Así,
los valores que encontramos en los artículos 2 y 3 del TUE, que tienen su
reflejo en los derechos fundamentales recogidos en la Carta de DDFF de la
Unión, deben guiar la interpretación del derecho primario de la UE (artículos
152, 153, 154 y 155 TFUE). Esta sería la base de una interpretación
teleológica, pero es algo ausente en la sentencia del Tribunal General. Pero
esta aproximación del Tribunal no sería un caso aislado, dado que se enmarca en
una cierta jurisprudencia del TJUE muy restrictiva con los derechos colectivos.
Por su parte Lörcher se centró en la
noción de interés general. Destacó que tanto los artículos 2 como 13 del TUE,
que preceden al 17 (donde aparece la Comisión como promotora del interés
general de la Unión) permiten y exigen una interpretación más amplia que la que
hace el Tribunal General en EPSU. En
efecto, dicho interés general no se puede entender sin referencia al marco
constitucional: valores, objetivos y derechos sociales fundamentales. Por lo
tanto, el marco constitucional limita las posibilidades de la Comisión en su
apreciación de qué se ha de entender por interés general. Es más, el rol
primordial de la Comisión sería asegurar que la UE respeta y aplica dichos
valores y persigue los objetivos establecidos en los Tratados. Por otra parte,
el argumento del Tribunal General de que los interlocutores sociales no pueden
representar e interés general se aleja del principio democrático y se opone al
marco legal del TFUE. Todo esto le llevó a concluir que la idea de ‘interés
general de la Unión’ no puede ser un cheque en blanco para la Comisión.
Silvia
Rainone (ETUI/Universidad
de Tilburg) abordó la cuestión del
test de ‘oportunidad’ que, junto a los controles de legalidad, despliega la
Comisión en su análisis de los acuerdos antes de enviarlos al Consejo para su
aplicación. Se trata de una cuestión central, dado que la razón que la Comisión
esgrimió para rechazar el envío del acuerdo sobre información y consulta al
Consejo está basada en razones de ´oportunidad´, y no en razones de validez o
legalidad del mismo. Así lo afirma igualmente el Tribunal General, que además
admite una definición amplia de ´oportunidad´ que incluiría consideraciones de
tipo social, político y económico. Se trata, sin embargo, de una novedad. El
control de oportunidad solo se contemplaba, como la misma Comisión recogía en
1998[3], para los acuerdos
originados fuera del marco de consultas. Para los acuerdos que, como en el caso
de EPSU, tienen un origen en la
consulta de la Comisión, tal control de oportunidad estaba ausente, limitándose
la Comisión a comprobar la legalidad de sus cláusulas y la representatividad de
los sujetos firmantes. Esto parece lógico, dado que la Comisión ya ha tenido la
oportunidad de tomar una decisión sobre la oportunidad de regular el asunto en
cuestión al iniciar el proceso de consultas. Por lo tanto, Rainone defendió que dicho control de oportunidad, clave para
rechazar enviar el acuerdo al Consejo, nunca debió haberse producido. Esto
debilita la postura de la Comisión y supone un problema en la argumentación del
Tribunal General. Subsidiariamente, si se aceptase el control de oportunidad,
este no puede significar discreción absoluta para la Comisión, aunque la manera
tan amplia en la que se ha definido en la sentencia EPSU parece otorgarle ese significado.
El siguiente aspecto de la
sentencia en ser debatido fue el principio de subsidiariedad horizontal. La
profesora Mélanie Schmitt (Universidad
de Estrasburgo) comenzó presentando el principio, que ella propone llamar de
subsidiariedad social, y su significado, subrayando que, contrariamente a la
afirmación del Tribunal General de que tal principio no existe en el derecho de
la UE, el mismo tiene una importancia capital para el diálogo social y la
negociación colectiva europeos. Con unos orígenes antiguos en el pensamiento
europeo, la idea de subsidiariedad como principio de gobernanza se enmarca en
unidades políticas compuestas por múltiples grupos sociales y la necesidad de
decidir a qué actor o grupo se le otorgan poderes de decisión, utilizándose un
criterio de ´proximidad´, geográfica o funcional, en la toma de decisiones. Así,
la actuación de las autoridades centrales es subsidiaria, y sólo tendrá lugar
cuando la intervención local o especial no sea suficiente para alcanzar el objetivo
propuesto. En el marco de la regulación general, la aplicación del principio
significaría la intervención preferente del diálogo social y la negociación. Sería
precisamente esta subsidiariedad la que garantiza un espacio para la autonomía
colectiva. La intervención pública tendría un sentido complementario y de
fomento. En los Tratados, el principio de subsidiariedad horizontal se deduce
del contexto y la regulación del capítulo de Política Social del TFUE: es el
fundamento en la aplicación e interpretación de los artículos 154 y 155 TFUE,
reforzado por el artículo 152.1 TFUE, algo que el Tribunal General no analiza,
limitándose a examinar el principio de subsidiaridad vertical recogido en el
artículo 5 TUE. Además, este respeto por la autonomía de los interlocutores
sociales se vería reforzado por los derechos fundamentales a la negociación
colectiva y de libertad sindical (artículos 28 y 12 de la Carta DDFF UE). Todos estos elementos conformarían el sistema
de subsidiaridad social en la UE, que se completa, para su correcto
funcionamiento, con la obligación de actuar de las Instituciones de la Unión
para promover la autonomía colectiva, lo que incluiría la obligación para la
Comisión de presentar los acuerdos al Consejo, al contrario de lo que afirma el
Tribunal General en EPSU. A
continuación, Antonio García-Muñoz
(Universidad de Luxemburgo) destacó en su intervención las relaciones entre el
principio de subsidiariedad horizontal y el modelo subyacente de democracia que
supone, lo cuál ha sido obviado por el Tribunal General en la sentencia, que
parece tener como referencia un modelo de democracia formalista que ha sido
calificado por algunos académicos como ´jacobino’ o ´decimonónico´ que no
admite un espacio para la autonomía colectiva. Por el contrario, un modelo más
evolucionado de democracia pluralista necesariamente incorpora la autonomía
colectiva como garantía de que los diferentes intereses existentes en la
sociedad, que pueden ser conflictivos, están adecuadamente representados. Partiendo
de una devaluación del principio de autonomía colectiva, que se viene
arrastrando desde 2012, la sentencia convalida una re-formulación unilateral
por parte de la Comisión del diálogo social europeo que conlleva afirmar que
sólo la Comisión puede garantizar el interés general. Una interpretación
formalista del principio de subsidiariedad, como una regla de atribución de
competencia, que pierde de vista el significado de la autonomía colectiva y el
modelo de democracia subyacente al mismo, parece estar detrás de esta visión. Finalmente,
Massimiliano Delfino (Universidad
Federico II de Nápoles) remarcó la necesidad de diferenciar entre los acuerdos
autónomos y los acuerdos alcanzados en el marco del proceso de consultas de los
artículos 153 y 154 TFUE. En el segundo caso, propone hacer una distinción
basada en el momento en el que los interlocutores sociales deciden negociar el
acuerdo: si tal decisión se produce inmediatamente después de la primera
consulta de la Comisión o, por el contrario, cuando la Comisión ya ha
considerado la intervención a nivel europeo adecuada. En el primer caso (como
en el caso de los acuerdos autónomos), la intervención de la Comisión ha sido
mínima, y debe todavía considerar el principio de subsidiariedad (vertical), lo
que le habilitaría a motivar su rechazo en base a razones de oportunidad del
acuerdo en relación con el principio de subsidiaridad vertical. Solamente en el
tercer supuesto, donde la Comisión ha podido ya analizar el principio de
subsidiariedad vertical y el control por parte de la Comisión debe limitarse a
la validez y legalidad del acuerdo.
Beryl ter Haar (Universidad de Leyden/Universidad de Varsovia) intervino
en relación con el Pilar Europeo de Derechos Sociales (PEDS). Su aportación
consistió en un recorrido por distintas narrativas académicas y políticas en
relación con el diálogo social europeo con la idea de encontrar elementos
comunes en la definición del mismo y qué clase de expectativas en relación con
su funcionamiento dichos elementos generan, siendo el PEDS una de las
narrativas exploradas. El PEDS incluye entre sus principios el diálogo social y
la participación de los trabajadores (principio número 8), pero quizás ha sido
devaluado al pasar de ser un elemento clave para el desarrollo de la dimensión
social europea en las Comunicaciones de la Comisión a ser solamente uno más
entre los veinte principios que conforman el Pilar, pero no como un derecho
especial con un rol facilitador o procedimental para el desarrollo y ejercicio
del resto de derechos sociales. Otra idea que destacó en su intervención es que
en el cambio que se ha producido desde un modelo de intervención legislativa a
uno de coordinación representado por el ´método abierto de coordinación´ (MAC),
la propia Comisión, actor clave en el proceso de diálogo social, ha perdido
protagonismo, al mismo tiempo que los interlocutores sociales habrían estado
ejerciendo una mayor influencia en estos procesos (semestre europeo) en
detrimento del diálogo social. Como consecuencia, la relación entre Comisión e
interlocutores sociales habría sufrido una alteración.
El evento se cerró con la
intervención de Pieter-Augustijn Van
Mallegem (Universidad de Lovaina) que ofreció una perspectiva del caso
desde el constitucionalismo, su especialidad académica. En apretado resumen,
abordó, desde un análisis jurisprudencial, las siguientes cuestiones: si los
acuerdos de los interlocutores sociales pueden ser considerados actos
legislativos, cuál es la extensión de derecho de iniciativa legislativa de la
Comisión y la obligación de la Comisión de motivar su rechazo a enviar un
acuerdo de los interlocutores sociales al Consejo. En relación con la primera,
explicó que la jurisprudencia del TJUE, unida a la falta de referencia en el
artículo 155 TFUE al ´procedimiento legislativo´ impide que los acuerdos de los
interlocutores sociales tengan naturaleza de acto legislativo. No obstante,
existe jurisprudencia de los años 80 donde el TJUE se apoyó en el principio de
democracia para reforzar la posición del Parlamento incluso en contra de la
literalidad de los Tratados, por lo que no puede descartarse dicha vía en
relación con el principio democrático y el diálogo social. En el segundo punto
argumentó que, en su opinión, el artículo 155.2 TFUE no consigue limitar la
discrecionalidad que el artículo 17.2 TEU ofrece a la Comisión en relación con
la iniciativa legislativa, citando como ejemplo la jurisprudencia en materia de
iniciativa ciudadana como forma de democracia participativa. En la tercera
cuestión, y de nuevo con apoyo en la jurisprudencia en materia de iniciativa
ciudadana, la presencia del principio democrático supondría un endurecimiento
del nivel de exigencia en la motivación, un nivel que no parece alcanzar el
Tribunal General en EPSU.
Como puede verse en las distintas
intervenciones, la sentencia EPSU abarca
numerosas cuestiones de gran importancia que deberían ser abordadas, en las
próximas semanas, por el TJUE. De la respuesta que dé el Tribunal a las mismas
dependen el futuro del diálogo social y la negociación colectiva europeas.
[1] General Framework for informing and consulting civil servants and
employees of central government administrations, firmado
el 21 de diciembre de 2015 por EUPAE (European Public Administration
Employers), EPSU (European Public Service Union) y CESI (European Confederation
of Independent Trade Unions).
[2] COM (93)
600 final
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