El 23 de
septiembre del 2020, la Comisión Europea presentó su propuesta de Nuevo Pacto
de Migración y Asilo de la UE, el primer paso para desarrollar una política
común europea tras cinco años en los que los Estados miembros han demostrado su
incapacidad y su falta de voluntad para dar respuesta a los crecientes flujos
migratorios desde una perspectiva de los derechos humanos. Había muchas
expectativas puestas en el nuevo documento que iba a trasladar las autoridades
europeas a los 27 Estados miembros para su ratificación. Al poner el foco
principalmente en medidas para facilitar el retorno y la externalización de
fronteras, dejando en un segundo plano la protección de las personas migrantes
y refugiadas, el documento ha supuesto una gran decepción. Recientemente – el
DOCE de 9 de abril de este año - se ha publicado el informe del Comité
Económico y Social Europeo a este documento, cuyo ponente ha sido Jose Antonio
Moreno Díaz, con algunas apreciaciones críticas al mismo.
Nunzia Castelli, en el
marco de las enseñanzas de la decimosexta edición del Máster en Empleo,
Relaciones Laborales y Diálogo Social en Europa (MERL-16) de la UCLM, ha
elaborado para los alumnos del mismo una nota de síntesis que por su interés se
reproduce a continuación en exclusiva para la amable audiencia de este blog. Nunzia
Castelli es autora de una muy interesante monografía que lleva por título Las
migraciones internacionales. Una mirada crítica a la regulación internacional y
europea desde la perspectiva laboral, (Bomarzo, Albacete, 2019) en donde
disecciona críticamente las políticas europeas sobre la inmigración y el asilo.
Sobre la propuesta europea de un Nuevo Pacto migratorio:
unas notas de síntesis
Nunzia Castelli. UCLM
El objetivo declarado de este
“Nuevo” Pacto migratorio es asentar las políticas migratorias de la
Unión alrededor de un “un sistema que gestione y normalice la migración a
largo plazo y que se base plenamente en los valores europeos y en el Derecho
internacional” (p. 1). Para ello, se parte, por un lado, de la experiencia
madurada a raíz de la mal llamada “crisis de los refugiados” (en realidad,
crisis de aquellos mismos valores y principios del derecho internacional que se
supone que ahora se pretende recuperar) y, por el otro, de la toma de
conciencia de los enormes retos a los que se enfrente el proyecto de
integración (demografía, cambio climático, seguridad, carrera mundial por el
talento y desigualdad…retos a los que ahora se ha sumado los derivados de la
pandemia mundial).
Pese a las declaraciones de
intenciones, no parece que las nuevas propuestas consigan atesorar la
experiencia (nefasta) acumulada, ni que se aparten de forma significativa de
las líneas estratégicas generales y del “mood” con el que Europa se ha
enfrentado al fenómeno en las últimas dos décadas. Por el contrario, este
“nuevo” pacto, parece asentarse e incluso reforzar los ejes sobre los que se ha
ido construyendo la política migratoria europea desde sus comienzos. Para
comprobarlo baste con reparar en lo siguiente.
En cuanto a la experiencia
acumulada y a la crisis de solidaridad en Europa, se recuerda que la
incapacidad para gestionar la mal llamada crisis migratoria empezada en 2015 y
activar eficaces mecanismos de solidaridad (se trataba de gestionar la acogida
de 1 millón de personas que huían del hambre, la guerra y todo tipo de
violencia y privación material sobre una población Europa de más 500 millones de
habitantes), conllevó que la presión migratoria se concentró sobre los
países de la frontera Sur y, sobre todo, sobre Grecia e Italia; es decir, recayó
justamente sobre los países más duramente golpeados por la crisis y más
intensamente afectados por la deriva austericida de las políticas anticrisis
europeas, alentando con ello el auge de soluciones populistas y autoritarias
abanderadas por el resurgir de partidos xenófobos y racistas que han terminado
por rediseñar el mapa político europeo (fenómeno que por cierto también afectó
a los países con “ventaja geográfica” que, para frenar los movimientos no
autorizados, forzaron en más de una ocasión la normativa europea en materia de
restablecimiento de los controles en las fronteras interiores, afectando con
ello el derecho a la libre circulación en el espacio europeo). Se recuerda en
efecto que algunos de los países miembros (Hungría, Polonia, Eslovaquia
y República Checa) se negaron en rotundo a cumplir con el MECANISMO PROVISIONAL
DE REUBICACIÓN OBLIGATORIA que repartía a los solicitantes de asilo entre los Estados
Miembros sobre la base de criterios como el PIB (40%), el número de solicitudes
recibidas en los años anteriores (10%), las tasas de desempleo (10%), la
población (40%). Hungría y Eslovaquia llegaron incluso a impugnar sin éxito
ante el TJUE las dos decisiones adoptadas por el Consejo para reubicar a
160.000 personas – aunque llegaron más de 1 millón y finalmente solo se
repartieron 35.000 – y aliviar así la presión que sufrían en aquel momento
Italia y Grecia, mientras se abrió contra Hungría, Polonia y República Checa un
procedimiento de infracción que se ha resuelto en abril de 2020 con la condena
de los tres países. En muchos de los demás países el cumplimiento
fue lentísimo y parcial. En el caso de España, Bruselas asignó al Gobierno de Rajoy un
cupo de 19.449 solicitudes que debía tramitar entre septiembre de 2015 y
septiembre de 2017: 13.086 peticiones procedentes de Grecia y 6.363 de Italia.
Acabaron llegando solo 2.500, un 12,85% de las comprometidas, según los datos
del informe de la Oficina de Asilo y Refugio, hasta el punto de que el Tribunal
Supremo condenó a España en julio de 2018 por incumplimiento de sus
obligaciones con Europa.
El fracaso de este sistema había
dejado paso a un sistema meramente voluntario (todavía en vigor), ceñido únicamente
a la reubicación de las personas rescatadas en el mar Mediterráneo que había
que negociar caso por caso que, sin embargo, ha dado lugar a la generación
de situaciones humanitarias dramáticas en los barcos de rescate, condenados a
vagar en el mar durante semanas hasta que se alcanzase el acuerdo sobre el
reparto. El caso de la Open Arms en agosto de 2019 es más que representativo,
también de la creciente criminalización de la ayuda humanitaria (estamos
pendientes de la resolución del juicio abierto contra Matteo Slavini, entonces
Presidente del Gobierno italiano, por secuestro de personas, juicio que se está
celebrando en estos días en Italia).
Frente a lo anterior, las
propuestas europeas se cifran en el establecimiento de mecanismos muy débiles y
flexibles de solidaridad a través del establecimiento de mecanismos de Patrocinio
de retornos y compromisos (en gran medida meramente voluntarios) de reubicación.
El Pacto establece pues un Sistema de solidaridad obligatorio, aunque flexible
(¿Solidaridad a la carta?) por el cual la contribución de los Estados
Miembros se puede materializar a través de tres mecanismos alternativos (Cuidado:
la solidaridad se concibe como mecanismo endogámico intra-europeo puesto que se
dirige hacia los Países miembros y no a los migrantes).
En este sentido, se deja abierta la posibilidad para cada país de elegir ente:
1. Asumir
de compromisos de reubicación
2. Patrocinar
las expulsiones
3. Ofrecer
apoyo logístico
Se trata de propuestas
fuertemente criticadas por parte de los Países del Sur puesto que no establecen
compromisos claros, ni equitativos (los países más afectados por las llegadas
no tienen opción de elegir) y que tampoco ofrece seguridad de suficiencia.
También se confirma, pese a su
evidente fracaso, la gestión de la acogida a través de los llamados HOTSPOT,
lo cual supone la aceptación de la creación de macro-campos de detención de
migrantes que se irán agolpando en los puntos más calientes de las fronteras,
sin garantía ninguna de disfrute de derechos básicos como alimentación
suficiente, atención sanitaria, escolarización obligatoria, condiciones
higiénico-sanitarias adecuadas, protección frente a la violencia, etc.) y que
cumplen la finalidad de invisibilizar el problema para los ciudadanos europeos.
Más en general, las propuestas
contenidas en el Pacto parecen insistir una vez más en confundir GESTIÓN (de
los flujos migratorios y más en general del fenómeno en sí mismo) con mero
CONTROL, con soluciones que a menudo plantean dudas más que razonables acerca
de su capacidad de ajustarse a los requerimientos de una gestión abordada desde
el prisma insoslayable del necesario respeto de los derechos humanos.
En efecto, la gestión del
fenómeno se sustancia una vez más en el CONTROL DE LAS FRONTERAS EXTERIORES que
el nuevo pacto quiere reforzar creando un mecanismo de CONTROL PREVIO A LA
ENTRADA[1] Y ACELERANDO
LOS PROCEDIMIENTOS DE EXPULSIÓN Y DEPORTACIÓN (eufemísticamente llamados
procedimientos de RETORNO pese a que no se garantiza el retorno, sino
únicamente la deportación). La idea es proceder cuanto antes a la
identificación de los migrantes e a la implementación de los controles
sanitarios y de seguridad, a la toma de impresiones digitales y al registro en
la base de dato EURODAC en frontera para, con ello, poder proceder (antes
incluso de que hayan llegado a pisar territorio europeo) a la deportación inmediata
de los que no cumplen con los requisitos de ingreso. El mecanismo diseñado para
ello es el llamado Procedimiento fronterizo de retorno basado además en
la aplicación de un “criterio de nacionalidad” que permitiría examinar más rápidamente
(¿con menores garantías?) las solicitudes de asilo de personas procedentes de
países con bajas tasas de reconocimiento (¿Intento de legalización de
las llamadas expulsiones en caliente?). Con suerte, se aclara que se trata de
procedimiento no aplicable a niños y niñas no acompañadas, ni a familias con
niñ@s menores de 12 años.
Se trata evidentemente de un
objetivo sin duda poco comprometido con una gestión del fenómeno basada en los derechos
humanos, pero también y sobre todo poco realista, (considerando que la mayoría
de l@s
que llegan no lo hacen en patera, sino en avión), y de difícil realización,
puesta la ingente y creciente presión migratoria y la natural e insalvable
porosidad de las fronteras. Se insiste pues en el refuerzo de los sistemas de
control e identificación, a través del objetivo de lograr una mayor
interoperatividad entre todos ellos para finales de 2023 y la digitalización
del procedimiento de concesión de visado para 2025, con el objetivo de frenar y
filtrar las llegadas en un momento previo incluso a su entrada en Europa.
Otro de los ejes que parece
confirmarse/reforzarse en el Pacto es el relativo a la tendencia europea a
deslocalizar y externalizar la gestión de las fronteras, descargando gran parte
de la responsabilidad sobre los países de origen y de tránsito de los migrantes.
El mecanismo usado tradicionalmente ha sido la celebración por parte de la Unión
(o de los Países miembros a título individual) de ACUERDOS DE READMISIÓN por
medio de los cuales los países vecinos se comprometían a aplicar las políticas
restrictivas europeas, frenando/filtrando los flujos migratorios hacia Europa y
a “readmitir” a todos los inmigrantes irregulares que hubiesen pretendido
llegar a Europa desde sus territorios, a cambio de apoyo logístico y financiero
por parte de la Unión. Ello había dado lugar no solo a un paradójico proceso de
multiplicación de las fronteras a la movilidad humana, sino también y sobre
todo a la puesta en marcha por parte de los países terceros de actuaciones
orientadas a la contención de los flujos evidentemente alejadas de cualquier
consideración de los derechos humanos de los migrantes (especialmente
espeluznantes son las denuncias acerca de la gestión de los campos en Libia,
aunque la realidad en Grecia se va acercando). La evolución más reciente de
este tipo de políticas ha sido marcada por un paulatino y cada vez más estricto
refuerzo de la condicionalidad de la política exterior de la UE a la adopción
de las políticas restrictivas europea en materia migratoria, por ejemplo,
haciendo depender la puesta en marcha de programas de ayuda al desarrollo al
sometimiento de los países terceros a los requerimientos europeos en materia
gestión de las fronteras.
El nuevo Pacto da un paso más en
esta condicionalidad, supeditando toda la política exterior (no solo ayuda al
desarrollo, sino también acuerdos en materia comercial, agrícola, de inversión,
creación de empleo, seguridad, expedición de visados, la energía, el medio
ambiente, el cambio climático, la educación, etc.) a la aplicación de las
políticas restrictivas europeas. El modelo es justamente el (vergonzoso) Acuerdo
con Turquía de 2016, con la novedad de prever incluso mecanismos de sanción aplicables
a los países terceros menos “colaborativos”.
Finalmente, se confirma también
la tendencia de las políticas europeas a gestionar el fenómeno en función
EXCLUSIVAMENTE de las exigencias (verdaderas o presuntas) de los mercados
laborales y de las sociedades de acogida. Desde siempre pues la gestión de
la migración autorizada se ha centrado en la pretendida necesidad de FILTRAR
los flujos a fin de permitir la entrada solo a los “deseados” (trabajadores de temporada,
altamente cualificados, estudiantes e investigadores, etc.), sometidos además a
control permanente y a condiciones de regularidad administrativas fuertemente
precarizadas y marcadas por la discrecionalidad. Al margen de otras
consideraciones ligadas a la irrealista pretensión de seleccionar a los
migrantes en función de su mayor o menor “deseabilidad”, a su vez ligada a la
procedencia cultural/racial, a sus cualificaciones y competencias profesionales
o a la mayor o menor probabilidad de emprender experiencias migratorias de tipo
circular, se trataba de estrategias con las que se pretendía “ahorrar” en
políticas de integración, puesto que la misma se hacía depender y reposar casi
en exclusiva sobre el mercado laboral (véase a este respecto el Plan de Acción
sobre integración e inclusión 2021-24 en donde la integración de los migrantes
se concibe más como mecanismo generador de confianza y seguridad en la
población autóctona que como instrumento de inclusión social y garantía de los
derechos de ciudadanía).
En las propuestas contenidas en
el nuevo Pacto el objetivo parece confirmarse, puesto que la condicionalidad de
la política exterior de la UE se hace depender también de la creación de
ASOCIACIONES EN MATERIA DE TALENTO O DE LA CREACIÓN DE UNA RESERVA DE TALENTO
de la que los países europeos se puedan aprovechar en caso de necesidad. Se
propone en este sentido revisar tanto la Directiva sobre Tarjeta Azul Europea
(COM (2016) 378 DEF de 7 de junio de 2016), como las Directivas sobre Permiso
Único y Residentes de Larga duración.
Estas breves notas parecen ya
suficientes como para poder confirmar que la UE sigue poniendo en marcha un
modelo de gestión del fenómeno claramente cortoplacista, funcionalista y
remercantilizador, además de sustancialmente defensivo, securitario y punitivo,
que mira a las migraciones únicamente desde la óptica de los intereses
económico-productivos de las sociedades de destino, ignorando por tanto su
carácter y naturaleza estructural (en cuanto estrechamente vinculado y
retroalimentado por las dinámicas que dominan y conforman la las relaciones
globales de producción), la inevitable e insalvable porosidad de las fronteras,
pero también la estructuración y el funcionamiento de los mercados laborales
cada vez más marcados por la precariedad, volatilidad e informalidad del
empleo, así como por exigencias crecientes de mano de obra y más en general de
población.
Sobre el tema, se pueden
consultar los siguientes documentos localizables a partir de estos enlaces:
1. Comunicación
de la Comisión al Parlamento europeo, al Consejo, al Comité Cconómico y Social
europeo y al Comité de las Regiones (23.09.2020)
Y el anexo a este documento: https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:85ff8b4f-ff13-11ea-b44f-01aa75ed71a1.0012.02/DOC_2&format=PDF
2. Dictamen
del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Comunicación de la Comisión al
Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité
de las Regiones relativa al Nuevo Pacto sobre Migración y Asilo»
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:52020AE4226&from=ES
[1]
Propuesta de Reglamento por el que se establece un control de los nacionales de
terceros países en las fronteras exteriores (COM (2020) 612 DEF de 23 de
septiembre 2020).
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