SITUACIONES DE EXCEPCIÓN SOCIAL, AVAL DEMOCRÁTICO Y REFORMAS LABORALES

 

La crisis económica ha sido el detonante de los cambios legislativos tanto del primer ciclo de la crisis de este siglo XXI (crisis financiera y de la deuda) como del segundo (derrumbe de la actividad económica a partir de la irrupción de la pandemia del Covid19). Y su reiteración en la crisis energética y de suministros derivada de la invasión de Ucrania incide en la misma relación. La reforma del marco institucional que regula el trabajo y el empleo se presenta como una situación de excepcionalidad social que obliga a intervenir a los poderes públicos urgentemente. No es una característica tan sólo española. Sayonara Grillo y Jose Eymard Loguercio en el Seminario comparado de las reformas laborales brasileña y española celebrado en Ciudad Real el 27 de enero pasado, han calificado asimismo la reforma laboral del 2017 en Brasil como un derecho de excepción generalizado, en donde se produce la institucionalización de la excepción.

La gravedad de la crisis económica sobre la economía nacional crea en efecto una situación de excepción que puede plantearse como una suspensión de las reglas hasta el momento vigentes para restaurar un estado de normalidad tras la excepción anormal generada por la crisis. Este es el proceso que se ha seguido en la Unión Europea ante la crisis generalizada derivada de la irrupción de la Covid-19, suspendiendo el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y las reglas de la gobernanza económica aplicadas durante la crisis financiera y de la deuda soberana a la espera de una nueva situación de normalidad. ¿Significa eso que ha de volverse al anterior estado de cosas, a las mismas reglas de la gobernanza económica? La reforma del Pacto de Estabilidad – y no su suspensión para que recobre luego su vigencia – está ya en el debate político de la Unión, aunque son diferentes los enfoques sobre la necesidad de un cambio más radical de sus líneas-guía sobre la base precisamente de la experiencia normativa que ha amparado el programa Next Generation y el marco financiero plurianual 2021-2027.

Pero sucede que este propósito restaurador de una situación anterior al estado de excepcionalidad que ha originado la crisis no suele realizarse. Por el contrario, la “nueva normalidad” que sigue al momento de excepción es justamente la legislación de excepción instaurada. Es decir, que no hay una “nueva normalidad” a la que se dirige la legislación de excepción, sino que ésta es precisamente la nueva normalidad normativa propuesta.

Esta identidad de la excepcionalidad normativa con la normalidad instaurada aparece claramente en el análisis del primer ciclo de reformas en España que se desarrolla entre los años 2010 y 2013, con especial incidencia en la reforma laboral del 2012 bajo el gobierno del Partido Popular. En él, la reposición de lo “normal” tras la crisis se identifica con la recuperación de un nivel de empleo que se entiende aceptable, el 15% de desempleo registrado. Alcanzar este objetivo a finales de 2018  en una lenta y desigual recuperación es lo que hizo posible que el RDL 28/2018 derogara el contrato de apoyo a los emprendedores y el período de prueba de un año durante el cual se mantenía el despido libre, junto a una serie de bonificaciones y exenciones a la seguridad social. Pero para obtener ese objetivo se tenían que seguir manteniendo los elementos centrales de esa normativa de excepción en el triple dominio de la flexibilidad interna unilateral, el desequilibrio de la negociación colectiva y la degradación de las garantías del despido.

Es importante remarcar que en este primer ciclo reformista, el estado de excepción social no fue formalmente declarado, pese a que realmente se ejercitó como tal a través del uso continuo del Decreto-Ley y el desplazamiento al gobierno de la capacidad legiferante. Lo que sucede es que el mantenimiento de esta excepcionalidad social y económica se apoyaba en las mayorías parlamentarias, que avalaban de manera no problemática las modificaciones normativas. La ruptura con cualquier manifestación de diálogo social revalorizaba este modelo de subalternidad parlamentaria a la decisión del poder ejecutivo en el marco de un bipartidismo muy acusado. La propia reforma de la Constitución para incorporar los compromisos de equilibrio financiero y pago de la deuda es un ejemplo manifiesto del peso de la indiferencia del sistema de partidos en el debate sobre la ordenación concreta que debería tener el sistema de derechos individuales y colectivos derivados del trabajo. Esta es la regla general, la sumisión plena a las decisiones del Gobierno garantizadas por el dominio de la mayoría parlamentaria al menos hasta las elecciones del 2015 y posteriormente, ya en minoría, mediante el bloqueo de iniciativas legislativas a través de la utilización extensiva de la facultad prevista en el art. 134.6 CE si se entendían que suponían “aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios”, preservando así la “normalidad normativa” que provenía de la normativa de excepción generada por la crisis. Procedimientos y procesos que estaban legitimados democráticamente por la aprobación parlamentaria de las decisiones excepcionales del gobierno legislador y que a fortiori resultaron indemnes del reproche de inconstitucionalidad por un Tribunal Constitucional fuertemente implicado en la validación de esta nueva legalidad excepcional que llevaba a cabo la reforma laboral.

El segundo ciclo de cambio legislativo que surge  partir de la irrupción de la pandemia en marzo del 2020, también se explica como una situación de excepción, pero a diferencia del caso anterior, ésta se declara formalmente como estado de alarma, y la legislación social se sigue percibiendo como un elemento central en la regulación y ordenación de esta situación de excepcionalidad social y económica originada por la pandemia. Con una orientación muy diferente, desde luego. El objetivo de estas medidas es el de recuperar un estado de normalidad, cifrado en un nivel de empleo, pero mediante la construcción de un derecho al trabajo potente. Es decir, conectando directamente las políticas de empleo del art. 40 CE con un contenido indisociable del art. 35 CE que preserve las garantías reales del derecho al trabajo. A través de un largo período de excepción – tres estados de alarma discontinuos desde marzo de 2020 a mayo de 2022 – se mantuvieron y desarrollaron las primeras normas para hacer frente al impacto económico y social del Covid-19, a la vez que se iba instaurando paulatinamente una “nueva normalidad” normativa más allá del puro dato de recuperación del empleo, centrada en el reforzamiento de las facultades y poderes comprendidos en el derecho al trabajo en una orientación democrática y garantista.

El mantenimiento de este estado de excepción social y su desarrollo normativo se enfrentaba a un reparto de fuerzas políticas representadas en el Parlamento que no garantizaba al gobierno el apoyo permanente a su programa de reformas en el contexto multipartidista dominante y ante la cada vez más agresiva oposición de las formaciones políticas de la derecha, con un destacado protagonismo de la extrema derecha, que acudía al Tribunal Constitucional como parte de una estrategia de deslegitimación política del gobierno. Frente a ello, la legislación de excepción se sostuvo por el diálogo social y la participación de los dos sindicatos más representativos  con el asociacionismo empresarial, que acompañaron con sus acuerdos tanto los sucesivos desarrollos de la legislación sobre la regulación temporal de empleo – los seis Acuerdos Sociales de Defensa del Empleo – como los hitos más relevantes de regulación del trabajo a distancia o la laboralidad de los riders. La legitimidad social que otorga el acuerdo con los interlocutores sociales era más importante conforme más se avanzaba en la instauración de la “nueva normalidad” , tanto hacia el interior del estado-nación, como una forma de asegurar el consenso colectivo y ciudadano ante las medidas adoptadas, como hacia afuera de nuestras fronteras, como una manera de garantizar el modelo democrático neolaborista que se estaba consolidando a través de la legislación de excepción y que además en algún supuesto, como el de las personas trabajadoras al servicio de las plataformas digitales, estaba incidiendo positivamente en el patrón de regulación que orientaba el proyecto de directiva europea. Finalmente, la negociación durante nueve meses de la reforma laboral que culminó en el acuerdo que se traduciría a continuación en el RDL 32/2021, reiteró la relevancia del diálogo social como forma de producción normativa y como método de gobierno.

La importancia del soporte social de la legislación reformista se habría de confrontar sin embargo con la legitimidad política expresada a través de la decisión de convalidación de las normas de excepción como normas de urgente necesidad. En el proceso de confirmación parlamentaria de la norma eje de la reforma laboral, se desencadenó el debate acerca de la superioridad de la legitimidad política derivada del acuerdo parlamentario sobre la legitimidad social del acuerdo tripartito logrado por sindicatos, asociaciones empresariales y gobierno. Ignorando la existencia de un principio democrático fundamental que reconoce a las figuras representativas de la empresa y del trabajo intervenir directamente en la conformación del interés económico y social de la ciudadanía como una fórmula de participación democrática, la discusión que enmarcó la peripecia de la convalidación del RDL 32/2021 por un solo voto de diferencia quería establecer una relación de jerarquía y subordinación de las decisiones de los partidos presentes en el arco parlamentario sobre las que el gobierno y los agentes sociales habían adoptado en este momento de excepción como soluciones concretas ante la “nueva realidad” normativa y que se correspondía con el respaldo obtenido por las autoridades europeas en el marco del Plan Nacional de Recuperación y Resiliencia. Una cierta recuperación de un debate antiguo sobre la subordinación del espacio sindical y económico-social al político, representado por el partido, que no reconocía autonomía ni legitimidad suficiente en el plano de lo político a la organización de estos intereses colectivos a través del diálogo social.

El aval democrático a las reformas laborales en una situación de excepcionalidad social no tiene por qué identificarse necesariamente con una relación de jerarquización entre las formas de representación partidista y las derivadas del acuerdo entre los agentes sociales y económicos. El aval democrático de las mayorías parlamentarias de la reforma laboral del 2012 y el refrendo de esta normativa por el Tribunal Constitucional no debe encubrir la unilateralidad del gobierno en su conformación y desarrollo, negado a cualquier participación de los sujetos que constitucionalmente representan los intereses económicos y sociales de la ciudadanía y a los que la Constitución encomienda una función decisiva en su determinación colectiva e institucional. El aval democrático del diálogo social de la reforma laboral del 2021 garantizaba de por si suficientemente un método participativo de alcance general con autonomía suficiente como para ser considerado un título de legitimación política que no tenía por qué ser sustituida por el acuerdo entre partidos. Dos experiencias que permiten comprender que la legitimidad democrática de los cambios legislativos en materia laboral se conecta  ante todo con el contenido material de éstos y su propuesta regulativa de los intereses económicos y sociales que se pretenden disciplinar.