ALGUNAS PROPUESTAS DE REFORMA DE LA NORMATIVA SOBRE SALUD Y SEGURIDAD EN EL TRABAJO. JOAQUIN APARICIO EN EL SENADO

 

Invitado por la Comisión de Trabajo del Senado, Joaquin Aparicio intervino el pasado 4 de mayo para hablar sobre el marco normativo de prevención de riesgos laborales y esbozar algunas propuestas de adaptación y reforma del mismo. El texto base de su comparecencia, bajo la presidencia de ya antiguo amigo y seguidor de este blog, el hoy senador Toni Ferrer, se publica en primicia en esta entrada.

1.- El objetivo de mi intervención, para decirlo de un modo resumido, es abogar por incentivar medios para conseguir una mayor eficacia de las normas garantes de la salud y la seguridad en los ambientes de trabajo. Como bien saben ustedes una norma puede ser muy válida, pero si no es eficaz, es decir, si no se cumplen sus previsiones, de poco sirve.  La famosa distinción kelseniana entre validez y eficacia, en un sistema democrático en el que la validez se da por supuesta, y en último término está el Tribunal Constitucional, exige poner el acento en la eficacia.

 

EL MARCO NORMATIVO DE LA PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES

 

2.- La estructura normativa de la protección de la salud y la seguridad en el medio de trabajo es, como saben ustedes, bastante compleja. Entran en juegos normas internacionales entre ellas las de la OIT, que ha generado un número importante de convenios sobre esta materia y en 2022 añadió a la Declaración de 1998 sobre Principios y Derechos Fundamentales en el trabajo el derecho a un medio de trabajo seguro y saludable. Más adelante haremos referencia a alguno de esos convenios. La Constitución, en especial sus artículos 15 y 40, debe ser tenida en cuenta, a lo que se añade una importantísima normativa de la Unión Europea, destacando la Dir 89/391, de 12 de junio de 1989, directiva-marco, a la que siguieron numerosas directivas particulares o específicas de alto contenido técnico.

 La ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales, con un cierto retraso incorporó a nuestro ordenamiento lo previsto en la directiva marco recién citada. Esa norma y la abundante legislación de desarrollo que generó sigue siendo el marco principal de referencia, aunque somos muy conscientes todos, y de ahí la constitución de esta ponencia, de la necesidad de una puesta al día en determinados aspectos. Esa puesta al día obviamente no puede alterar las previsiones esenciales de la citada ley en tanto en cuanto están determinadas, entre otras cosas, por la directiva marco.

 Como es bien sabido, tanto el Estatuto de los Trabajadores como la citada ley de Prevención de Riesgos Laborales, así como la directiva marco, establecen con claridad que el empresario es el principal obligado para garantizar un medio de trabajo seguro y saludable. Es una consecuencia inevitable de la posición que ocupa en la relación de trabajo al dirigir y organizar el proceso productivo (art. 1.1 ET). Los poderes de dirección que le son reconocidos le obligan a que el medio de trabajo sea seguro y saludable para las personas trabajadoras a su servicio. Es esta una obligación que pesa sobre el empresario aunque no existiese una ley de prevención de riesgos laborales ni una directiva marco. Insisto, es consecuencia del papel que ocupa en la relación de trabajo. En cierto modo puede considerarse que las previsiones de la ley de Prevención de Riesgos Laborales, y por ende de la directiva marco, vienen a ser un instrumento que aclara y facilita al empresario el cumplimiento de su obligación, para lo cual se establece una obligación general de seguridad y una serie de obligaciones específicas muchas de las cuales se expresan de forma absoluta, es decir, tanto el supuesto de hecho de la norma como la consecuencia jurídica no admiten margen alguno para la interpretación.

 La obligación general de seguridad está establecida con claridad en el artículo 14 de la ley de Prevención de Riesgos Laborales en el que podemos leer: “En cumplimiento del deber de protección, el empresario deberá garantizar la seguridad y la salud de los trabajadores a su servicio en todos los aspectos relacionados con el trabajo” para lo cual debe adoptar “cuantas medidas sean necesarias”, y añade: “desarrollará una acción permanente de seguimiento de la actividad preventiva”. Si bien se mira no es algo distinto a lo que establece el art. 1105 del Código Civil que exime de responsabilidad ante los sucesos imprevisibles o inevitables, lo que quiere decir que se debe responder por todo lo previsible y evitable.

 La obligación general está construida con la técnica de un estándar de conducta cuyo cumplimiento dará lugar a conseguir una auténtica “protección eficaz” considerada como un derecho de los trabajadores (art. 14.1 LPRL). Dicho estándar se expresa mediante el paradigma del empresario prudente, que es objetivo y al que debe adaptar su conducta el empresario individual. De acuerdo con dicho estándar, el empresario debe de actuar, por una parte, según el elemento intelectivo doble de conocer cuáles son los riesgos que genera el proceso productivo que dirige y cuáles son los medios para evitarlos y, por otra, el elemento volitivo de aplicar efectivamente esos medios. Como todos los estándares, el del empresario prudente es abierto y sólo puede satisfacerse de acuerdo con las circunstancias de lugar y de tiempo. El elemento intelectivo es evolutivo porque el conocimiento de los riesgos y los medios para evitarlos van cambiando con el desarrollo de la ciencia y de la técnica. Por ello la obligación general del empresario implica llevar a cabo, como ya se ha dicho “una acción permanente de seguimiento de la actividad preventiva […] y dispondrá lo necesario para la adaptación de las medidas de prevención” (art. 14.2 LPRL).

 Por lo general las obligaciones específicas son instrumentales para el adecuado cumplimiento de la obligación general. Muchas de estas obligaciones tienen un alto contenido técnico y en la mayoría de los casos están establecidas en normas de carácter reglamentario que son trasposiciones de las Directivas particulares (pantallas de visualización, ruido, amianto, equipos de trabajo, etc…). Muchas de estas obligaciones están establecidas de modo absoluto, es decir, su cumplimiento ha de hacerse en los exactos términos previstos por las normas sin que dejen espacio a la interpretación de acuerdo con las circunstancias de tiempo y de lugar. Las obligaciones de alto contenido técnico son de aplicación a determinadas actividades productivas o al uso de identificados procedimientos de trabajo o de concretos productos. Sin embargo, otras obligaciones específicas e instrumentales son de general aplicación y están establecidas en la LPRL incorporando las previsiones de la Directiva-Marco, como son la elaboración de un plan de prevención de riesgos, evaluación de riesgos, información, consulta, participación y formación de los trabajadores, tener previsiones de actuación en los casos de emergencia y riesgos graves e inminentes, vigilancia de la salud de los trabajadores a su servicio y constitución de servicios y medios necesarios para organizar adecuadamente la prevención, en especial los llamados servicios de prevención. También pesan sobre el empresario obligaciones de mantener y cumplimentar correctamente una documentación sobre prevención y de notificar a la autoridad laboral los daños sufridos por los trabajadores. El juego conjunto de las obligaciones específicas y la obligación general configura lo que de modo simplificado se dice obligación de seguridad del empresario, cuyo cumplimiento cabal daría lugar a un medio de trabajo exento de riesgos para la integridad de los trabajadores. La obligación de seguridad, así entendida, es una obligación, no de medios, sino de resultado que exige al empresario aplicar el mejor medio posible para prevenir los riesgos.

 Sobre todas estas obligaciones actúa el principio de adaptación del trabajo a la persona (art. 15.1.d. LPRL), que desde antiguo está reconocido por la legislación de Seguridad Social (hoy en el art. 164.1 Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, RDLeg 8/2015, de 30 de octubre). Es decir, las circunstancias personales del trabajador o trabajadora, como la discapacidad, el desconocimiento del idioma, la edad, etc… deben de ser tenidas en cuenta en la asignación de tareas y en la evaluación de los riesgos. De modo especial han de tenerse en cuenta las circunstancias de especial vulnerabilidad de determinados colectivos de trabajadores como inmigrantes, jóvenes o mujeres.

 Un adecuado cumplimiento de las obligaciones evita que el empresario incurra en una panoplia de responsabilidades como son las sociales, que implican recargo de las prestaciones de Seguridad Social, civiles, administrativas y penales siendo en general todas ellas compatibles con la excepción de las administrativas y las penales en determinados supuestos.

 

NUEVOS RIESGOS Y ALGUNAS PROPUESTAS

 

3.- Este es el marco normativo del que necesariamente hay que partir, pero, y ese es un objetivo de esta ponencia, es necesario tener en cuenta las nuevas circunstancias económicas y sociales que generan nuevos riesgos. Es ahora una buena ocasión para mejorar los instrumentos que permitan conseguir mayores niveles de protección de la salud y la seguridad en el trabajo. La tercera encuesta europea de riesgos nuevos y emergentes de 2019 (ESENER3) ha detectado que los ya conocidos riesgos psicosociales se están dando con más intensidad en el sector servicios en donde, a la vez, se aprecia una mayor dificultad para hablar de ellos. La Estrategia Española de Salud y Seguridad en el Trabajo 2023-2027, a la que se ha llegado en un consenso entre la Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y los agentes sociales, y que ha sido aprobada en Consejo de Ministros el 14 de marzo de 2023, reconoce un significativo aumento de daños en la salud mental de las personas trabajadoras, especialmente notable en los sectores sanitario y financiero. Las personas trabajadoras del sector sanitario, después de la pandemia, presentan altas incidencias por este riesgo y por ello la estrategia recién citada llama a poner el acento en “cuidar a los que nos cuidan”. El convenio 190 de la OIT de 2019 sobre eliminación de la violencia y el acoso en el mundo del trabajo ha sido ratificado por España en 2022 y entrará en vigor el 25 de este mes.  En sintonía con este convenio la Ley Orgánica 10/2022, de 6 de septiembre ha introducido la violencia sexual en el trabajo como un riesgo.

 4.- Es necesario revisar la regulación de las enfermedades profesionales y las del trabajo y, en concreto, las producidas por cancerígenos. Desde hace ya algunos años se venía observando la anomalía de que en España el número de cánceres derivados del trabajo registrados era particularmente bajo en comparación con los países de la Unión Europea, lo que sugiere que muchas enfermedades cancerosas derivadas del trabajo se consideran como enfermedad común. Como es sabido, las enfermedades comunes son atendidas por el Sistema Nacional de Salud mientras que las profesionales, en la mayoría de los casos, por las Mutuas de Accidentes de Trabajo. Esto debe ser revisado.

 5.- La estructura productiva española está formada por un alto número de pequeñas y medianas empresas, en concreto el 97% de las empresas españolas tiene menos de 50 trabajadores y es precisamente en este tipo de empresas en donde se aprecia un menor cumplimiento de la normativa preventiva. La Estrategia Española recién citada destaca que el 60% de los accidentes mortales se produjo en empresas con menos de 25 trabajadores. Parece evidente que hay que hacer un esfuerzo especial en conseguir que en estas empresas haya una eficaz protección de la salud y de la seguridad de las personas trabajadoras. Para ello, una figura que se estuvo discutiendo durante la elaboración de la ley de Prevención de Riesgos Laborales pero no llegó a aprobarse, la del delegado sindical territorial de seguridad debería ser rescatada y puesta en vigor. Es bien sabido que en empresas pequeñas la representación sindical es mucho más débil que en las grandes en las que precisamente el número de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales es mucho menor, no solo por la mayor capacidad de la empresa para actuar en esta materia, sino también por la mayor vigilancia que la representación sindical de las personas trabajadoras ejercen en ellas.

 6.- Aunque las normas de protección de la salud y la seguridad en el medio de trabajo son en principio neutras, no dejan de pesar sobre ellas estereotipos de masculinidad y por ello es necesario tener en cuenta la condición de género de modo transversal cuando se afronta esta materia. Por ejemplo, en los sectores más feminizados, como el de cuidados, se aprecia una mayor incidencia de riesgos psicosociales. Es necesaria, por otra parte, una mayor investigación sobre sustancias y agentes que puedan afectar la salud reproductiva de las trabajadoras así como incrementar la vigilancia de la salud en puestos de trabajo en los que haya sospecha de disruptores endocrinos[1]. Pensemos en sectores como la limpieza de edificios, peluquerías o cosmética en los que se manejan productos muchas veces con efectos desconocidos. La Ley Orgánica 1/ 2023, de 28 de febrero sobre salud sexual y reproductiva e interrupción del embarazo, junto con otras previsiones, se ha hecho eco de la reiterada reivindicación de trabajar sin dolor que se venía exigiendo en los casos de menstruaciones dolorosas. A partir de esta ley, cuando el dolor impida a la trabajadora llevar a cabo su trabajo, podrá acogerse a una incapacidad temporal a cargo de la Seguridad Social, sin coste económico para la empresa.

7.- Por último, es importante reseñar que hay medidas de carácter general que tienen un efecto importante sobre la prevención de riesgos. La temporalidad y la precariedad laboral inciden negativamente sobre la salud y la seguridad en el trabajo y por ello la estabilidad en el empleo es determinante para la mejora del ambiente de trabajo. El RD-L 32/2021, de 28 de diciembre, tiene en este sentido un efecto muy positivo que no podemos dejar de pasar por alto.  Es necesario mejorar la actuación de la Inspección de Trabajo, que necesita aumentar su plantilla, así como mejorar la coordinación con la fiscalía en los casos de accidentes que puedan generar responsabilidades penales. La vigilancia de las jornadas de trabajo y de las horas extraordinarias es esencial, pues muchos accidentes se producen al final de la jornada. El control de la jornada ha de extenderse a los casos del teletrabajo y hacer efectiva la desconexión digital. Una reducción general de la jornada contribuiría a mejorar la salud en el trabajo. No podemos olvidar que la jornada máxima de 40 horas a la semana en España viene desde 1919, es decir, han pasado más de 100 años por lo que no es descabellado pensar que va siendo hora de dar algunos pasos en su reducción.

  Joaquín Aparicio Tovar, Profesor Emérito de la Universidad de Castilla La Mancha.

 

 

---

[1] RAMOS QUINTANA, M., “La salud de las mujeres en las relaciones de trabajo”, RDS, nº 100, p. 127.