EL CARTISMO SOCIAL EN AMÉRICA LATINA Y EN EUROPA EN UN CONTEXTO DE INTEGRACIÓN REGIONAL DE MERCADOS

La Escuela de Doctorado en Instituciones y Derecho de la Economía del Departamento de Derecho y Ciencias Políticas e Internacionales de la Universidad de Siena ha sido el marco en el que se ha realizado un seminario sobre el tema Cartas de derechos e integración de los mercados en Europa y en América Latina: la función de los tribunales y las estrategias sindicales. El seminario había sido organizado por los profesores Giovanni Orlandini y Antonio Loffredo, y había reunido a una serie de expertos de ambos lados del Atlántico para intervenir en él. En efecto, tras los saludos de bienvenida de Lorenzo Gaeta y la introducción de Antonio Loffredo, participaron Álvaro Orsatti, de la Confederación Sindical de las Américas (CSA-CSI), Guillermo Gianibelli, profesor de la Universidad de Buenos Aires y abogado, Antonio Baylos, de la UCLM, Roseana Maria Alencar de Araujo de la Universidad del Vale do Itajaì, y Stefano Giubboni de la Universidad de Perugia. Tras una serie de intervenciones de los asistentes, las conclusiones de cierre del seminario corrieron a cargo de Giovanni Orlandini.

El contexto en el que se movía el seminario era el de la constatación de un ya largo proceso de globalización económica y de financiarización de la economía que había acompañado y condicionado la creación y el avance de sistemas supranacionales de integración de espacios económicos y de mercado regionales, fuertemente impulsados en América Latina en la última década, como un dato que complementa la muy extensa realidad de tratados de libre comercio y de inversión multilaterales y bilaterales en la región. La problemática que plantea la globalización económica y la garantía de las inversiones en los países de América Latina, que ha generado instrumentos muy eficaces para impedir decisiones de los Estados nacionales que limiten la repatriación de los capitales invertidos – y Gianibelli recordó con especial énfasis la existencia de CIADI, como tribunal de arbitraje que juzga los incumplimientos de los estadios que obstaculizan las inversiones extranjeras garantizadas por un tratado ad hoc – supedita el campo jurídico de los estados nacionales a estos procesos de fluida circulación de capital y a la remoción de las barreras que la limitan, junto con el impulso a derribar y reducir el nivel de derechos laborales y sociales configurados como “estímulo negativo” a la inversión de las empresas transnacionales en un país determinado. Frente a este cuadro que conoce sus momentos más culminantes en la década de los noventa del pasado siglo en Latinoamérica, con sus secuelas de privatizaciones, corrupción y degradación social que acompaña el pago de enormes intereses por la deuda – país a las instituciones financieras internacionales, el FMI, se empieza a delinear la posibilidad de un espacio de derechos encarnado en ese mismo espacio global, a partir de una sucesión de tendencias que buscan el condicionamiento de los procesos económicos por la vigencia de los derechos laborales y sociales. Para ello los actores sociales llevan a cabo una estrategia de defensa jurídica mediante la cual suplen los silencios o las previsiones legales contrarias en un estado-nación determinado con la referencia al reconocimiento de una serie de derechos básicos, declarados como tal en cartas sociales de ámbito supranacional – la Convención Americana de Derechos Humanos – o de ámbito global, como la Declaración de la OIT de 1998 y los Convenios fundamentales que ésta establece como de aplicación universal incluso en aquellos países que no los hubieran ratificado, o el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU de 1966. Este tipo de instrumentos internacionales que regulan derechos humanos se configuran como normas que no sólo vinculan a los Estados, sino que mantienen eficacia directa sobre las personas interesadas en el cumplimiento de estos derechos.

La inter-normatividad que estos procesos van construyendo de abajo arriba, han tenido un éxito importante a través de su aceptación por los tribunales estatales, que incorporan por tanto a la esfera interna estas exigencias garantistas derivadas de la enunciación global de una serie de derechos laborales y sociales básicos, desde el derecho de libertad sindical y la negociación colectiva, a las propias garantías del derecho al trabajo y la limitación severa de la libertad de despedir. Hay por consiguiente un principio de interdependencia de los instrumentos jurídicos internacionales y la legalidad nacional que permite una síntesis garantista de los derechos sociales. Aunque, como señaló Orsatti, el cartismo social latinoamericano se diferencia del europeo no sólo porque falta una integración hemisférica, sino por un acentuado carácter retórico y declamativo, existen interesantes declaraciones de derechos que insisten en esta perspectiva “social” en el marco de la integración regional intra-latinoamericana, de las uniones aduaneras existentes: Carta Social del CARICOM en 1995, Declaración Socio Laboral de Mercosur, 1998, Carta Social Andina, 1999. En esa misma evolución, se aprecia un cierto refuerzo del cartismo social autónomo como elemento de refuerzo y orientación del proceso de re-formulación del cuadro de derechos multi-nivel,  es decir, la enunciación retórico-política por parte de agentes sociales relevantes, de una declaración muy neta de los derechos individuales y colectivos que deben ser respetados en todos los países de la región, y que pese a carecer de un valor jurídico preciso, si han adquirido una cierta consistencia política y cultural entre dichos agentes. Se trata además de experiencias que encuentran un enlace muy claro con la cultura de los juristas del trabajo europeos, como señaló Loffredo en la presentación del seminario. De hecho, la propia celebración del mismo trae causa de una relación ya antigua que se fraguó a partir de un debate en la UBA en el 2009.

Se trata de un proceso en tensión, obviamente, en el que se aprecian algunas tendencias opuestas. Paradójicamente, el fortalecimiento de proyectos políticos progresistas en algunos estados de la región, ha ido acompañado de una revigorización del componente nacional-estatal a través de la consideración predominante del principio de soberanía, lo que lleva a rechazar o a no considerar relevantes para el ordenamiento jurídico interno la acción ante los tribunales regionales, en especial la Corte Interamericana de Justicia. Esta tendencia es más acusada en aquellas naciones que tienen una posición de dominio relativo en razón de su peso económico y demográfico o por desempeñar un papel de liderazgo político a nivel internacional, como es el caso de Brasil o, de forma diversa, de México. Y, por otra parte, se están produciendo fuertes presiones desde las organizaciones empresariales y los gobiernos afectos para desactivar políticamente los organismos internacionales que se han destacado en la defensa de los derechos laborales. Los acontecimientos extraordinarios que se desarrollaron en la OIT hace casi un año en donde los empresarios vetaron la posibilidad de que el Comité de Libertad Sindical pudiera seguir interpretando que el derecho de huelga forma parte del derecho de libertad sindical, dan muestra de una presión muy fuerte sobre esta corporación para que rebaje sus críticas ante el ascenso del autoritarismo social y político que está induciendo la crisis en diferentes países. Y esta presión parece que está dando sus frutos al menos en lo que respecta al enjuiciamiento de las “reformas estructurales” y los “recortes presupuestarios” que se aplican en los países de la periferia europea, aunque no han impedido la condena de los atentados más brutales y más graves (en el caso de Grecia) contra la libertad sindical.

En último término, la dialéctica entre la universalización de los derechos y la inter-normatividad seleccionada desde los actores sociales como estrategia de definición de un nivel mínimo de derechos laborales y sociales en los países que componen la región de América Latina, ofrece resultados positivos. Un proceso que parecería converger con la experiencia europea, en donde la Convención Europea de Derechos Humanos de 1950 y la jurisprudencia del TEDH, se reconocen como instrumentos de valor para-constitucional, junto con la existencia de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (Carta de Niza) del 2000, que goza del valor de los Tratados a partir del Tratado de Lisboa de 2007. Y la existencia de la Carta Social Europea, de ámbito más amplio que el cubierto por la Unión Europea, que prevé un Comité Europeo de Derechos Sociales para garantizar y proteger los derechos sociales reconocidos por la Carta, cuyo protocolo de actuación se revisó en 1996 sin que ni el gobierno de Aznar (PP) ni el de Zapatero (PSOE) hayan considerado conveniente ratificarlo, de forma que España es uno de los pocos países que no lo ha hecho y sus ciudadanos no pueden acceder por consiguiente a los procedimientos de tutela previstos en él  - en especial el de “reclamación colectiva” - ante el Comité Europeo. La cuestión se encuentra ahora en el programa sindical de UGT y CCOO, pero como otras tantas propuestas democráticas no serán atendidas por el gobierno Rajoy.

El problema europeo no es sin embargo el de la eficacia de estas declaraciones de derechos en el ordenamiento interno, ni el de calibrar el “efecto horizontal” de los derechos fundamentales, ni las “obligaciones de protección” (Schutzpflichten) que los poderes públicos deben cumplir para hacer efectivos los derechos fundamentales en el ordenamiento interno en especial cuando se trata de regular relaciones entre particulares, teniendo en cuenta que es un lugar común estimar que es el derecho del trabajo el núcleo duro del “efecto horizontal” de los derechos fundamentales. Este tema pierde relevancia ante la presencia cada vez más evidente de una “segunda legalidad” diferente y paralela a la legalidad constitucional de la UE, que se expresa fuera del cuadro institucional de ésta. Se trata de la inmunización de la política económica respecto del sistema de derechos reconocidos como fundamentales en la Unión Europea, que construye directamente situaciones normativas en distintos ordenamientos periféricos de la UE derogando el contenido esencial de derechos laborales básicos y sustituyéndolo por otro que anula el alcance de los mismos. 

No se trata de una legalidad derivada de un estado de excepción económica, aunque muchas veces se presente retóricamente así a una opinión pública manipulada, sino de una verdadera governance económico-monetaria no contrastada democráticamente  y que se basa en actos legislativos de derecho público internacional vinculantes para los estados firmantes, el Tratado sobre la estabilidad, la coordinación y la gobernanza de la Unión Económica y Monetaria, conocido como Fiscal Compact (marzo 2012), que genera a su vez, como hizo notar Giubboni, nuevas figuras en las que se entremezclan técnicas de derecho público y de derecho del mercado financiero internacional como desarrollo de sus elementos. Esta legalidad paralela que encarna una fuerte dirección política en Europa fuera sin embargo del molde democrático que sostiene las aún débiles estructuras políticas de la UE y que se presenta como irreversible, pese a su justificación en la “excepcionalidad” económica y financiera, está produciendo efectos muy negativos. Lo que se viene en llamar desconstitucionalización política del trabajo o desfundamentalización o derogación del carácter fundamental de los derechos sociales y laborales en la expresión de Lo Faro, se impone no sólo en el nivel estatal-nacional, que es donde más directamente se percibe la anulación del sistema de derechos individuales y colectivos fijados por la constitución y declamados por los textos internacionales y el cartismo social europeo, sino también en la formación de un espacio propio de legalidad y de validez que se confronta al vigente en el marco constitucional europeo con lógicas propias que impiden la vigencia y eficacia del sistema de derechos y su sustitución por otro fundado en un principio de autoridad no discutida en lo público y en lo privado regida y orientada por reglas que condicionan, desde una dirección central supra-nacional – el mando único económico-monetario europeo – las opciones a adoptar en el nivel estatal.

No es de extrañar por ello que, como destacó Orlandini en su conclusión final, el espacio europeo de los derechos se resienta de esta dualidad no resuelta. La relación de la Comisión fechada el 8 de mayo de 2013 sobre la vigencia y aplicación de los principios y derechos recogidos en la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, se felicita del grado muy razonable de efectividad que estos derechos están teniendo en los respectivos ordenamientos internos. Pero entre los derechos de los que habla la relación de la Comisión no hay ni uno solo de los numerosos derechos sociales y laborales que recoge la carta. Que quizá no sean utilizables este catálogo de derechos lo sugiere el hecho que los sindicatos en este período de “austeridad” y de “medidas de reforma estructurales”, se han dirigido, en demanda de tutela, no sólo a los tribunales internos – especialmente a la jurisdicción constitucional, como en el caso de Portugal y en el aún pendiente de España – sino a organismos internacionales, como la OIT, o al Comité Europeo de Derechos Sociales, que supone una cierta confrontación entre el Consejo de Europa y la Unión Europea. 

La cuestión europea actual por consiguiente es la de plantearse por los sujetos políticos y sociales que actúan en ese espacio regional, la necesidad de respetar los derechos sociales como pre-condición del desarrollo económico. Es decir, la reunificación del espacio de validez y de garantía de los derechos laborales como derechos fundamentales en toda la Unión Europea, vinculando la gobernanza económica al respeto de los derechos fundamentales, y además, exigiendo en un nuevo “contrato social” la reformulación del territorio de las reglas del mercado unificado de forma más coherente con la cláusula social que impregna el modelo cultural de Europa. Lo que significa establecer el principio según el cual las libertades económicas del mercado – de establecimiento, de circulación, de prestación de servicios – no pueden interpretarse de forma que lesionen u obstaculicen el alcance de derechos laborales básicos, la libertad de sindicación, la negociación colectiva y el derecho de huelga.