miércoles, 30 de octubre de 2013

ALGUNOS MOTIVOS FUNDADOS DE INCONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY REGULADORA DEL FACTOR DE SOSTENIBILIDAD DE LAS PENSIONES









La AEDTSS ha organizado el 30 de octubre un seminario en la Fundación Ortega-Marañón de Madrid sobre las reformas futuras en materia de Seguridad Social En la primera mesa, dedicada al factor de sostenibilidad del sistema público de pensiones, han intervenido el economista de FEDEA Ignacio Conde Ruiz, el magistrado del Tribunal Supremo Aurelio Desdentado y el profesor de la UAM Borja Suárez Corujo.  El debate ha sido muy animado, y ha permitido enunciar tanto por los conferenciantes juristas como por una buena parte del público no sólo una severa crítica a los planteamientos ideológicos y políticos de la reforma – que ha sido censurada por el propio Consejo Económico y Social en el Informe al que se remite el enlace a final de esta entrada – sino también a expresar serias dudas de constitucionalidad sobre el proyecto de ley. Algunas de éstas se desarrollan a continuación.

Los dos elementos clave en el Proyecto de Ley que quiere reformar el sistema de Seguridad Social – reformado a su vez de forma importante en la Ley 27/2011, de 1 de agosto, que declaraba querer actualizar, adecuar y modernizar el mismo  - son el llamado factor de sostenibilidad , que actúa sobre la cuantía de la pensión en razón de la esperanza de vida, de forma que a mayor esperanza de vida, menor pensión, y el índice de revalorización, que sustituye a la prescripción legal – pero suspendida por normas de urgencia desde el 2011 – de revalorizar las pensiones en función del IPC, y basarlo en un arco que establece que el incremento nominal de las pensiones no pueda ser inferior al 0,25 % ni superior al IPC más el 0,25 %. Ambos aspectos han sido criticados por los interlocutores sociales y algunos expertos, aunque posiblemente se hayan cargado más las tintas sobre el segundo de estos elementos en cuanto el índice de revalorización produce una evidente pérdida de poder adquisitivo de las pensiones que no puede llegar a recuperarse en plazos largos.

El reproche constitucional más evidente es el que confronta el nuevo régimen legal proyectado con lo establecido en el art. 50 de la Constitución, en la medida en que en éste se establece el deber de los poderes públicos de garantizar la suficiencia económica a los ciudadanos durante la tercera edad “mediante pensiones adecuadas y periódicamente actualizadas”. Se trata de la garantía institucional de las  “prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad” que establece el art. 41 de la Constitución sobre la que inciden negativamente tanto el factor de sostenibilidad como el índice de revalorización. El descenso del nivel de protección que estos nuevos elementos inducen puede razonablemente entenderse que incumplen las garantías de suficiencia y de adecuación que deben reunir las prestaciones sociales. Esta justa alegación deberá sin embargo justificarse de forma muy contundente con ejemplos claros comparativos de situaciones anteriores y posteriores a la reforma, relacionados con el nivel económico y la capacidad adquisitiva de los pensionistas. La jurisprudencia constitucional de los años 80, sin embargo, negó la existencia de un principio de progresividad en la regulación de la protección social y exacerbó la importancia del equilibrio económico – financiero del sistema – junto con la imagen que en la conciencia social de cada momento histórico determinado tenía la población del nivel de protección adecuado – como elemento valorativo de la suficiencia de las prestaciones. 

En la determinación de las “circunstancias sociales y económicas de cada momento que permiten administrar medios económicos limitados para un gran número de necesidades sociales” como clave de lo que pueda entenderse por “pensión adecuada” – y lo mismo cabe decir de la garantía de actualización periódica – tal como señala la STC 134/1987 de 21 de julio, incide posiblemente la regla de la restricción presupuestaria que establece ahora el art. 135 de nuestra Constitución a partir del pacto bipartidista de agosto de 2011 que escamoteó la reforma al referendo ciudadano. Este precepto impuso junto a lo que en Alemania se llama un “freno al endeudamiento”, un principio de “sostenibilidad económica y social” de la acción pública que se ha plasmado en el mandato contenido en el art. 18.3 de la Ley Orgánica 2/2012  de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera,  según el cual  el Gobierno, en caso de proyectar un déficit en el largo plazo del sistema de pensiones, revisará el sistema aplicando de forma automática el factor de sostenibilidad”, aunque la norma se remita como es natural a “los términos y condiciones previstos en la Ley 27/2011, de 1 de agosto, sobre actualización, adecuación y modernización del sistema de Seguridad Social”, que es al que pretende sustituir el proyecto de ley comentado. Pero por el contrario, es evidente que en la conciencia social de la población española, la reducción en la protección frente a la tercera edad que la norma proyectada va a llevar a cabo se percibe como una clara violación del compromiso constitucional de mantener pensiones adecuadas y suficientes.

Pero si en este terreno de confrontación el rechazo político de la medida debe fundamentarse de forma contundente en términos de inconstitucionalidad, conscientes sin embargo de que existen elementos contradictorios derivados de una concepción muy discrecional del contenido de la garantía institucional, donde parece que hay más elementos de contraste es en la aplicación del principio de igualdad y no discriminación. En primer lugar porque el factor de sostenibilidad se aplica exclusivamente a las pensiones de jubilación que son precisamente las que se causan en una edad más avanzada y con mayor itinerario contributivo, en relación con las pensiones de incapacidad permanente, lo que puede considerarse un trato diferenciado peyorativo no justificado. Pero asimismo porque el factor se basa exclusivamente en la evolución de esperanza de vida como factor neutro , prescindiendo de cualquier otro, y son las mujeres las que tienen más alta la esperanza de vida y por consiguiente serán el colectivo sobre el que repercutirá de forma más negativa la reducción de la cuantía de la pensión. La regulación prevista por consiguiente tiene un evidente impacto de género negativo. Hay por tanto también desde ese punto de vista serios motivos para considerar el proyecto inconstitucional.

Hay además otros elementos de la ley que no en vano han sido puestos de manifiesto en el debate al que se ha hecho referencia por Aurelio Desdentado en cuanto especialmente preocupado por la aplicación de la norma. Se trata del reproche de inconstitucionalidad basado en la inobservancia del principio de seguridad jurídica establecido en el art. 9.3 CE. En efecto la seguridad jurídica exige que las leyes sean claras y puedan ser aplicadas e interpretadas sobre la base del lenguaje de los derechos por mucho que exista una cierta tecnificación de sus contenidos, y que la estructura de la misma se base en elementos de certeza o que al menos puedan ser determinadas en el momento de la efectividad de la misma o de su aplicación efectiva. Cualquiera que lea – no solo un ciudadano cualquiera, sino un magistrado o un funcionario  que trabaja con la norma – el art. 4 y el art. 7 del proyecto de ley comprenderá que tales preceptos no reúnen ninguna de las características que el sistema legal democrático impone a los textos con fuerza de ley en cuanto a la inteligibilidad, comprensión y seguridad de la norma jurídica. Que además no puede ser interpretada y por consiguiente aplicada por los tribunales, al carecer de garantía real el ciudadano fuera de la fórmula matemática que impide conocer el itinerario de la conformación del derecho del ciudadano individual a obtener una prestación suficiente ante situaciones de necesidad y veta cualquier discordancia o litigio sobre la decisión de la pensión decidida e impuesta. 

El proyecto de ley reguladora del factor de sostenibilidad y del índice de revalorización del sistema de pensiones de la Seguridad Social puede por tanto razonadamente ser considerado inconstitucional por distintos motivos. Ha sido censurado por el Consejo Económico y Social, y la totalidad de los grupos parlamentarios no gubernamentales han presentado enmiendas a la totalidad. No habla de derechos de los sectores más vulnerables de la sociedad, sino de ahorro y contención del gasto público. Es una norma contraria a la cláusula del Estado Social. La movilización sindical y ciudadana que se ha hecho coincidir con la semana de lucha que la CES plantea frente a las medidas de austeridad en Europa girará seguramente en torno a este tema, pese a que los sindicatos quieren mostrar su disposición al diálogo constructivo en materia de protección social, aunque en ocasiones la lejanía de posiciones y la desfachatez de las propuestas del gobierno hacen difícilmente comprensible para muchos ciudadanos y afiliados cuál es el sentido de mantener ese diálogo o a dónde conduce este esfuerzo. No resulta posible por tanto que una vez más el gobierno español ignore conscientemente esos requerimientos y se reafirme en la emanación de reglas abiertamente contrarias al sistema democrático y al Estado Social y democrático que éste instaura. Una vez más la deriva antisocial del gobierno se pone de manifiesto y exige que se le combata con decisión.

A continuación se insertan dos referencias que se juzgan de interés informativo. La primera es el texto del proyecto de ley (de nuevo se ruega la lectura en voz alta de los arts. 4 y 7 del Proyecto). La segunda el informe del CES, que tiene varios votos particulares, pero que en su conjunto es extremadamente crítico con el proyecto de ley.

El texto del Dictamen del CES:
http://www.ces.es/documents/10180/631510/Dic072013.pdf

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