EMPLEO PÚBLICO Y UNIVERSIDAD VÍCTIMAS DE LA CRISIS

La Revista de Derecho Social está por publicar su número 68, correspondiente al último fascículo del 2014. La RDS es una publicación científica que goza de un indudable prestigio entre los especialistas de derecho del trabajo y relaciones laborales, con un alto impacto a efectos académicos e investigadores – ocupaba el segundo puesto de las revistas iuslaboralistas españolas, detrás de la ya extinguida Relaciones Laborales – forma parte de un “club” internacional de las más influyentes revistas laboralistas (http://www.labourlawjournals.com/)  y se edita por la Editorial Bomarzo merced al apoyo exclusivo de sus suscriptores, que pese al efecto negativo de la crisis – especialmente apreciable en las anulación de suscripciones institucionales de universidades y de otros entes públicos – continúan sosteniendo este proyecto cultural en donde la crítica del derecho se une a la capacidad de propuesta y análisis alternativo. A continuación, se postea, en rigurosa exclusiva, el editorial del número 68 por salir, dedicado a la situación crítica del empleo público en general y de la universidad en particular como consecuencia de las políticas adoptadas desde 2010 por los poderes públicos de recortes y desestabilización del empleo público. [La Revista de Derecho Social se encuentra en www.editorialbomarzo.es] Buena y provechosa lectura para todas y todos.

                                

Es conocido que desde mayo de 2010, mes en el que se produjo la primera reducción salarial a los empleados públicos a través del RD-Ley 8/2010, se han puesto en marcha, tanto por el Gobierno Central como por los Gobiernos Autonómicos, una batería de medidas destinadas a la degradación de las condiciones de trabajo de los empleados públicos bajo la premisa de que la reducción del gasto público que ello lleva consigo colaboraría a la reducción de la deuda y una recuperación generalizada de la economía. Por el contrario, el endeudamiento público del Estado español se cifra en el 2015  del 96,80 % del PIB y la deuda pública en España ha crecido en el tercer trimestre de 2014 en 7.630 millones de euros, situándose en 1.020.236 millones. Crece cada año hasta llegar a posiciones inasumibles. En realidad, los países (periféricos) como el español, sometidos a las recetas económicas de la austeridad y la restricción del gasto público,  incrementan tanto el déficit como su deuda pública, debido fundamentalmente a la reducción de ingresos del Estado como consecuencia directa de la contracción de la actividad económica. A lo que se debe añadir, como segundo factor explicativo de esta aparente paradoja, el elevadísimo gasto público realizado a cargo del rescate sostenido al sector financiero. La apuesta por estas políticas de salida de la crisis ha de relacionarse, además, con la ideología que entiende deseable la mercantilización de la entera esfera social, cobrando sentido  la estrategia de los poderes públicos de acompañar la restricción de los aparatos públicos de amplias operaciones de privatización y externalización de servicios de interés general de titularidad estatal, autonómica o municipal.  El desprecio y la culpabilización de los servidores públicos por las deterioradas prestaciones de servicios proporcionadas al ciudadano una vez asfixiados financieramente los distintos servicios públicos y degradadas las condiciones de trabajo y empleo que las llenan de contenido, cierran este anillo de hierro sobre el empleo público.

Las medidas adoptadas para lograr la devaluación salarial de los empleados públicos han sido muy eficaces y permanentes. Reducción y congelación salarial, eliminación de una paga extraordinaria, supresión de días de libre disposición, modificación del sistema de la prestación económica de incapacidad temporal y otras medidas más limitadas, que acompañan a lo que sin duda significa el eje central de las políticas de recorte, la supresión por  decreto - ley de la negociación colectiva en el empleo público durante el período que el gobierno considere en atención a “causa grave de interés público derivada de una alteración sustancial de las circunstancias económicas”, que introduce de nuevo un principio autoritario en la determinación de las condiciones retributivas y de empleo del personal del sector público.

La destrucción de empleo público es una realidad documentada estadísticamente. Si se atiende a los datos proporcionados por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, a través de su Registro Central de Personal, se observa cómo con carácter general nos encontramos todavía en un momento de destrucción de empleo público. Al menos hasta donde alcanzan los datos recogidos, julio de 2014. La experiencia permite predecir que la presencia de un año electoral como el 2015 ralentizará y en algún caso detendrá este flujo de pérdidas de puestos de trabajo, pero los datos de los que se dispone son muy contundentes.

El total de empleados públicos que aparecen registrados en la fecha señalada asciende a 2.522.631, de los cuales 540.462 pertenecen a la Administración Pública Estatal  (21,4%); 1.277.212 a las Administraciones de las Comunidades Autónomas (50,6%); 556.261 a las Administraciones Locales (22,1%) y 148.697 a las Universidades públicas (5,9%). Una comparativa por años, desagregada según Administraciones, muestra cómo el personal al servicio de la Administración General del Estado ha pasado de un número total de empleados públicos de 234.821 en 2008 a 219.324 en julio de 2014. La misma tendencia cabe apreciar en el volumen de empleo público en el ámbito de las Administraciones de las Comunidades Autónomas, ya que en 2008 los empleados públicos en éstas ascendían 1.300.232, mientras que en julio de 2014 se redujeron hasta 1.277.212. Igualmente la Administración de Justica ha experimentado una reducción significativa de empleados públicos en el período que se compara, pasando de un total de 25.795 empleados públicos a 24.897. Conviene llamar la atención, a este respecto, sobre el único ámbito del área pública donde en el período en cuestión se ha producido un incremento de empleados públicos, las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. En 2008, éstos contaban con 123.236 efectivos, mientras que en julio de 2014 se incrementaron hasta 144.385. Entre 2010 y 2012 se experimentó en este ámbito el crecimiento más significativo, alcanzando los 132.486 empleados públicos. Por contra, el mayor descenso del empleo se ha registrado en las entidades locales, que han pasado de 646.627 empleados en 2011 a 549.010 en 2013, es decir un descenso del 15,1%.

A su vez en el empleo público se ha ido instalando, ya desde mucho antes de la crisis, la precariedad y la temporalidad. En el año 2004 de los cerca de 2,8 millones de empleados públicos, un 22,8 por 100, esto es 637.100 personas, estaban vinculados a la Administración por una relación jurídica de carácter temporal. En el 2014, la situación se estabiliza, aunque naturalmente con una reducción de efectivos. El 20,1% de los empleados públicos son contratados temporales. Las mujeres tienen una tasa de temporalidad (24,3%) muy superior a la de los hombres (15,3%). El 6,2% del empleo público es a tiempo parcial, siendo éste fundamentalmente femenino (74%) y temporal (57%). Esta temporalidad encubre en una amplia medida empleos estables, que sin embargo se califican como contratos a término. En efecto hay  253.000 trabajadores temporales ‘muy estables’, con una antigüedad de 5 o más años. El 47% son interinos, trabajadores que cubren la ausencia total o parcial de otro trabajador, siendo así que representan el 35,8% de todo el empleo público temporal. Otro 23,4% del empleo público temporal se compone de trabajadores con un contrato temporal de obra o servicio. Y, como indicio evidente de fraude en la contratación, el 56,1% de los trabajadores temporales del sector público han visto encadenado su contrato con otro previo.

La construcción jurisprudencial del indefinido no fijo de plantilla impidió aplicar en el área del empleo público los mecanismos legales  – por otra parte tan suaves – para sancionar la contratación temporal irregular e imponer la estabilidad del contrato defraudado, y esta propuesta interpretativa de la jurisprudencia del Tribunal Supremo no sólo no fue nunca contrariada por las sucesivas reformas legales, en especial por el Estatuto Básico del Empleado Público, sino que la Disposición Adicional 15ª del ET le dio confirmación plena, con una regla adicional que restringía el encadenamiento de contratos temporales en relación con las diferentes personificaciones que la Administración Pública puede disponer. A partir de la Ley 3/2012, además, la Disposición Adicional 20ª del ET aplica el despido por razones económicas, técnicas organizativas o de producción en el sector público, entendiendo, como se sabe,  que se dan las causas económicas “cuando se produzca en las mismas una situación de insuficiencia presupuestaria sobrevenida y persistente para la financiación de los servicios públicos correspondientes”, para lo que bastan tres trimestres consecutivos, concurriendo causas técnicas, cuando se produzcan cambios “en el ámbito de los medios o instrumentos de la prestación del servicio público de que se trate” “en el ámbito de los sistemas y métodos de trabajo del personal adscrito al servicio público”, como causas organizativas. Más allá de los comentarios críticos doctrinales sobre estos preceptos y las propuestas reinterpretativas que se han formulado desde el análisis jurídico – de las que algunas muy interesantes han provenido de las páginas de la Revista de Derecho Social  - lo importante es resaltar la incorporación de un elemento discrecional de carácter de gestión política como forma de destrucción de empleo público.

Se ha asentado en los distintos niveles del poder público una coyuntura, de hecho y de derecho, que considera el empleo público como una actividad improductiva económicamente y prescindible en términos de coste para el erario público que debe paulatinamente “redimensionarse” en términos restrictivos sobre la base de un “equilibrio presupuestario” recogido como principio guía de la actuación de los poderes públicos desde la reforma del mandato constitucional. 

Una reflexión especial merece la consideración de la Universidad como parte del empleo público y como sector público mismo, que ha sufrido de manera especial las consecuencias de estas políticas de recorte del gasto público. Considerada desde antiguo como un territorio de excepción a las reglas generales que regían la contratación administrativa temporal primero, y la laboral después, a partir de la Ley Orgánica de Universidades del 2001, conoce formas muy específicas de precariedad articuladas en torno a itinerarios formativos y al desempeño de funciones docentes permanentes a tiempo parcial como fórmula de organización de las enseñanzas.

El personal universitario, que no se integró en el boletín estadístico del personal de las Administraciones Públicas hasta julio del 2012, es en efecto un caso emblemático del tratamiento del empleo público por las medidas llamadas de austeridad. En el ámbito universitario se conoce el número total de empleados públicos a fecha de julio de 2014: 145.875. De éstos, 96.390 son personal docente e investigador y 52.307 personal de administración y servicios. Por adscripción al cuerpo de funcionarios, a funcionarios interinos o al personal laboral dentro del sector del personal docente e investigador, nos encontramos con un reparto en el que 45.895 pertenecen al cuerpo de funcionarios; 998 a funcionarios interinos y 49.497 al personal laboral. En el ámbito del personal de administración y servicios, el total se distribuye en 26.164 funcionarios de carrera; 20.431 personal laboral y 5.712 personal distinto de los dos anteriores, pero sin especificar.

La situación del volumen de empleo en las Universidades públicas, pese a que no se cuenta de forma oficial con datos comparativos respecto de años previos a la crisis económica al no estar integrados en las estadísticas generales de la Administración, responde sin lugar a dudas a la reducción sensible del gasto público en este ámbito, que ha estado siempre muy por debajo de la media de la Unión Europea y de la de los países que conforman la OCDE. De este modo, en 2009 en España se destinó un 1,77 % del gasto público en Enseñanza Superior, mientras que la media en la Unión Europea fue de 9,2%. Las partidas peor paradas han sido las destinadas a becas y ayudas a los estudiantes, resultando en España un 0,11% del PIB, mientras que la media en los países de la OCDE ascendió al 0,31%. A partir de 2010, los presupuestos de las distintas Universidades públicas se han reducido sensiblemente, han pasado de 10.118 millones en el 2010 a 8.594 en el 2014  destacando la asfixia financiera padecida por alguna Universidad pública como la Universidad de Castilla-La Mancha, que entre 2010 y 2014 ha visto decrecer su presupuesto en 56.480.059 euros, pasando de 244.086.591 a 187.606.532 euros, es decir un 23,14%. Otras universidades han acompañado a la UCLM en esta carrera de recortes: Murcia, Cantabria, las Universidades Catalanas, la Universidad del Pais Vasco, las universidades públicas de Madrid. Todas ellas con recortes entre el 21,8 y el 16,2 %. 

En cómputo global, las reducciones presupuestarias del conjunto de Universidades públicas han ascendido en el período señalado a 1.523.984.865 euros, pasando de 10.118.784.432 a 8.594.799.568 euros, un 15,06 %. Además, cabe añadir a estas cifras el hecho de la recomposición de las partidas a través de las cuales se conforman dichos ingresos, ya que a partir de 2012 se ha producido un descenso de las provenientes del poder público (Comunidades Autónomas, principalmente) y un paralelo incremento de las partidas privadas como consecuencia del incremento de las tasas y precios públicos universitarios. Mientras que el capítulo de transferencias corrientes se ha reducido un 19,38%, los ingresos por tasas se han incrementado en un 20,82%. Resulta especialmente interesante comprobar cómo se ha distribuido la reducción de los presupuestos de las distintas Universidades públicas, ya que del total de gastos corrientes ha sido el gasto en personal, capítulo I, uno de los más afectados descendiendo un 7,90% (-484.822.697 euros).

Todo ello ha comportado una destrucción de empleo entre personal docente e investigador y personal de administración de servicios, de enero de 2012 a julio de 2014, de 9.006 empleados públicos. Del total de destrucción de empleo en el sector universitario, 5.669 han correspondido a personal docente e investigador y 2.455 al personal docente e investigador. Se ha producido en muchas universidades una eliminación masiva de profesores asociados a tiempo parcial que se ha presentado como un cese de actividad individual, negando el carácter colectivo de la medida, urgida la reducción de plantilla por los recortes de las subvenciones públicas de las administraciones autonómicas a las universidades. Muchos de estos casos han abierto una vía de litigiosidad nueva, con importantes decisiones judiciales, como la del ERE de la Universidad Politécnica de Madrid, a cuyo cumplimiento en sus propios términos se resisten las gerencias y los equipos de gobierno de los entes universitarios.

A esta situación, cabe añadir las previsiones contenidas en las últimas Leyes de Presupuestos Generales del Estado donde se adoptado una limitación severa de la tasa de reposición. Ampliada ahora al 10%, la tasa de reposición cero impuesta por el Gobierno de Rajoy ha hecho que el profesorado universitario cueste un 8% menos. Los planes de promoción del profesorado se han materialmente congelado, y el personal acreditado no tiene posibilidad de concursar a una plaza ni en su propia Universidad ni desde luego fuera de ella. También es un tema litigioso, en donde hay algún fallo especialmente interesante (como el de la STSJ de Navarra, Sala de Contencioso-Administrativo 309/2014, de 18 de junio)  en sentido contrario al sostenido por la Abogacía del Estado sobre el concepto y finalidad de la tasa de reposición. 

La conflictividad que se está planteando en el ámbito de la universidad es un tema que  la Revista de Derecho Social  debía poner de relieve como uno de los factores que acompañan esos procesos de desmantelamiento de la universidad pública, considerada  por muchos gobernantes como un sector ideológicamente hostil y potencialmente peligroso para el desarrollo de iniciativas de estudios superiores conceptuados como negocios, a cuyo sostén se dedican las últimas normas del Ministerio de Educación y la nueva ordenación de los estudios de grado y de postgrado que han exigido de la CRUE la puesta en marcha de una moratoria hasta el 2017. Desde el punto de vista del análisis jurídico es además un terreno original y fértil en el que los iuslaboralistas debemos penetrar con buen conocimiento de causa. Por eso en el número 68 de la Revista se dedica el espacio de debate a este tema, incorporando dos textos que analizan desde la perspectiva jurídica tanto el problema del encadenamiento de contratos de trabajo temporales del personal investigador – que realiza el profesor de la Universidad de Alicante Fernando Ballester – como un comentario a una interesante sentencia sobre contratación irregular de los profesores asociados de universidad y los efectos de la misma, obra del profesor de la Universidad de Lleida, Josep Moreno.

El empleo público es por consiguiente una víctima cierta de las políticas de recortes presupuestarios y de contracción del Estado social que nuestro país lleva poniendo en práctica con el beneplácito de las instituciones financieras internacionales. La Universidad pública, que ha sufrido además un proceso de adaptación al espacio europeo de educación superior que requería una mayor dedicación en medios materiales y personales, ha sido maltratada presupuestariamente, ignorando su función decisiva en el desarrollo de la investigación en nuestro país, mientras se insiste por el poder público en fomentar la desigualdad entre los usuarios de este servicio público y ampliar el espacio de actuación de entes privados en la gestión de los títulos y diplomas de especialización. Es muy previsible que en los próximos tiempos estos planteamientos se detengan y se puedan invertir en el plano político. La litigiosidad que se está desplegando en todo este espacio es especialmente interesante porque permite conformar los límites del campo jurídico que pueden encuadrar estas políticas de recorte y de postración. Algunos de ellos, incluso, han sido elevados al Tribunal Constitucional por parte de jueces y tribunales. El intérprete de la Constitución no tiene mucha prisa en resolver estos asuntos antes de las citas electorales que jalonan el año 2015. Le ha bastado acelerar el juicio positivo de constitucionalidad sobre la reforma laboral de la Ley 3/2012, que los sindicatos CCOO y UGT han valorado como una ruptura del consenso constitucional sobre el modelo democrático de relaciones laborales. Pero esto ya forma parte de otra historia aunque esté conectada muy directamente a la que ha constituido la reflexión editorial del número 68 de la Revista de Derecho Social.