La
Escuela de Doctorado en Instituciones y Derecho de la Economía del Departamento
de Derecho y Ciencias Políticas e Internacionales de la Universidad de Siena ha
sido el marco en el que se ha realizado un seminario sobre el tema Cartas de derechos e integración de los
mercados en Europa y en América Latina: la función de los tribunales y las
estrategias sindicales. El seminario había sido organizado por los profesores
Giovanni Orlandini y Antonio Loffredo, y había reunido a una
serie de expertos de ambos lados del Atlántico para intervenir en él. En
efecto, tras los saludos de bienvenida de Lorenzo
Gaeta y la introducción de Antonio
Loffredo, participaron Álvaro
Orsatti, de la Confederación Sindical de las Américas (CSA-CSI), Guillermo Gianibelli, profesor de la
Universidad de Buenos Aires y abogado, Antonio
Baylos, de la UCLM, Roseana Maria
Alencar de Araujo de la Universidad del Vale do Itajaì, y Stefano Giubboni de la Universidad de
Perugia. Tras una serie de intervenciones de los asistentes, las conclusiones
de cierre del seminario corrieron a cargo de Giovanni Orlandini.
El contexto en el que se movía el
seminario era el de la constatación de un ya largo proceso de globalización
económica y de financiarización de la economía que había acompañado y
condicionado la creación y el avance de sistemas supranacionales de integración
de espacios económicos y de mercado regionales, fuertemente impulsados en
América Latina en la última década, como un dato que complementa la muy extensa
realidad de tratados de libre comercio y de inversión multilaterales y bilaterales
en la región. La problemática que plantea la globalización económica y la
garantía de las inversiones en los países de América Latina, que ha generado
instrumentos muy eficaces para impedir decisiones de los Estados nacionales que
limiten la repatriación de los capitales invertidos – y Gianibelli recordó con especial énfasis la existencia de CIADI,
como tribunal de arbitraje que juzga los incumplimientos de los estadios que
obstaculizan las inversiones extranjeras garantizadas por un tratado ad hoc – supedita el campo jurídico de
los estados nacionales a estos procesos de fluida circulación de capital y a la
remoción de las barreras que la limitan, junto con el impulso a derribar y
reducir el nivel de derechos laborales y sociales configurados como “estímulo
negativo” a la inversión de las empresas transnacionales en un país
determinado. Frente a este cuadro que conoce sus momentos más culminantes en la
década de los noventa del pasado siglo en Latinoamérica, con sus secuelas de
privatizaciones, corrupción y degradación social que acompaña el pago de
enormes intereses por la deuda – país a las instituciones financieras
internacionales, el FMI, se empieza a delinear la posibilidad de un espacio de
derechos encarnado en ese mismo espacio global, a partir de una sucesión de
tendencias que buscan el condicionamiento de los procesos económicos por la
vigencia de los derechos laborales y sociales. Para ello los actores sociales
llevan a cabo una estrategia de defensa jurídica mediante la cual suplen los
silencios o las previsiones legales contrarias en un estado-nación determinado
con la referencia al reconocimiento de una serie de derechos básicos,
declarados como tal en cartas sociales de ámbito supranacional – la Convención
Americana de Derechos Humanos – o de ámbito global, como la Declaración de la
OIT de 1998 y los Convenios fundamentales que ésta establece como de aplicación
universal incluso en aquellos países que no los hubieran ratificado, o el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU de 1966. Este
tipo de instrumentos internacionales que regulan derechos humanos se configuran
como normas que no sólo vinculan a los Estados, sino que mantienen eficacia
directa sobre las personas interesadas en el cumplimiento de estos derechos.
La inter-normatividad que estos
procesos van construyendo de abajo arriba, han tenido un éxito importante a
través de su aceptación por los tribunales estatales, que incorporan por tanto
a la esfera interna estas exigencias garantistas derivadas de la enunciación
global de una serie de derechos laborales y sociales básicos, desde el derecho
de libertad sindical y la negociación colectiva, a las propias garantías del
derecho al trabajo y la limitación severa de la libertad de despedir. Hay por
consiguiente un principio de interdependencia de los instrumentos jurídicos
internacionales y la legalidad nacional que permite una síntesis garantista de
los derechos sociales. Aunque, como señaló Orsatti,
el cartismo social latinoamericano se diferencia del europeo no sólo porque
falta una integración hemisférica, sino por un acentuado carácter retórico y
declamativo, existen interesantes declaraciones de derechos que insisten en
esta perspectiva “social” en el marco de la integración regional
intra-latinoamericana, de las uniones aduaneras existentes: Carta Social del
CARICOM en 1995, Declaración Socio Laboral de Mercosur, 1998, Carta Social
Andina, 1999. En esa misma evolución, se aprecia un cierto refuerzo del cartismo social autónomo como elemento de refuerzo y orientación del proceso de
re-formulación del cuadro de derechos multi-nivel, es decir, la enunciación retórico-política
por parte de agentes sociales relevantes, de una declaración muy neta de los
derechos individuales y colectivos que deben ser respetados en todos los países
de la región, y que pese a carecer de un valor jurídico preciso, si han adquirido
una cierta consistencia política y cultural entre dichos agentes. Se trata
además de experiencias que encuentran un enlace muy claro con la cultura de los
juristas del trabajo europeos, como señaló Loffredo
en la presentación del seminario. De hecho, la propia celebración del mismo
trae causa de una relación ya antigua que se fraguó a partir de un debate en la
UBA en el 2009.
Se trata de un proceso en
tensión, obviamente, en el que se aprecian algunas tendencias opuestas.
Paradójicamente, el fortalecimiento de proyectos políticos progresistas en
algunos estados de la región, ha ido acompañado de una revigorización del
componente nacional-estatal a través de la consideración predominante del
principio de soberanía, lo que lleva a rechazar o a no considerar relevantes
para el ordenamiento jurídico interno la acción ante los tribunales regionales,
en especial la Corte Interamericana de Justicia. Esta tendencia es más acusada
en aquellas naciones que tienen una posición de dominio relativo en razón de su
peso económico y demográfico o por desempeñar un papel de liderazgo político a
nivel internacional, como es el caso de Brasil o, de forma diversa, de México.
Y, por otra parte, se están produciendo fuertes presiones desde las
organizaciones empresariales y los gobiernos afectos para desactivar
políticamente los organismos internacionales que se han destacado en la defensa
de los derechos laborales. Los acontecimientos extraordinarios que se
desarrollaron en la OIT hace casi un año en donde los empresarios vetaron la
posibilidad de que el Comité de Libertad Sindical pudiera seguir interpretando
que el derecho de huelga forma parte del derecho de libertad sindical, dan
muestra de una presión muy fuerte sobre esta corporación para que rebaje sus
críticas ante el ascenso del autoritarismo social y político que está
induciendo la crisis en diferentes países. Y esta presión parece que está dando
sus frutos al menos en lo que respecta al enjuiciamiento de las “reformas
estructurales” y los “recortes presupuestarios” que se aplican en los países de
la periferia europea, aunque no han impedido la condena de los atentados más
brutales y más graves (en el caso de Grecia) contra la libertad sindical.
En último término, la dialéctica
entre la universalización de los derechos y la inter-normatividad seleccionada
desde los actores sociales como estrategia de definición de un nivel mínimo de
derechos laborales y sociales en los países que componen la región de América
Latina, ofrece resultados positivos. Un proceso que parecería converger con la
experiencia europea, en donde la Convención Europea de Derechos Humanos de 1950
y la jurisprudencia del TEDH, se reconocen como instrumentos de valor
para-constitucional, junto con la existencia de la Carta de Derechos
Fundamentales de la Unión Europea (Carta de Niza) del 2000, que goza del valor
de los Tratados a partir del Tratado de Lisboa de 2007. Y la existencia de la
Carta Social Europea, de ámbito más amplio que el cubierto por la Unión
Europea, que prevé un Comité Europeo de Derechos Sociales para garantizar y
proteger los derechos sociales reconocidos por la Carta, cuyo protocolo de
actuación se revisó en 1996 sin que ni el gobierno de Aznar (PP) ni el de
Zapatero (PSOE) hayan considerado conveniente ratificarlo, de forma que España
es uno de los pocos países que no lo ha hecho y sus ciudadanos no pueden
acceder por consiguiente a los procedimientos de tutela previstos en él - en especial el de “reclamación colectiva” - ante
el Comité Europeo. La cuestión se encuentra ahora en el programa sindical de
UGT y CCOO, pero como otras tantas propuestas democráticas no serán atendidas
por el gobierno Rajoy.
El problema europeo no es sin
embargo el de la eficacia de estas declaraciones de derechos en el ordenamiento
interno, ni el de calibrar el “efecto horizontal” de los derechos
fundamentales, ni las “obligaciones de protección” (Schutzpflichten) que los poderes públicos deben cumplir para hacer
efectivos los derechos fundamentales en el ordenamiento interno en especial
cuando se trata de regular relaciones entre particulares, teniendo en cuenta
que es un lugar común estimar que es el derecho del trabajo el núcleo duro del
“efecto horizontal” de los derechos fundamentales. Este tema pierde relevancia ante
la presencia cada vez más evidente de una “segunda legalidad” diferente y
paralela a la legalidad constitucional de la UE, que se expresa fuera del
cuadro institucional de ésta. Se trata de la inmunización de la política
económica respecto del sistema de derechos reconocidos como fundamentales en la
Unión Europea, que construye directamente situaciones normativas en distintos
ordenamientos periféricos de la UE derogando el contenido esencial de derechos
laborales básicos y sustituyéndolo por otro que anula el alcance de los mismos.
No se trata de una legalidad
derivada de un estado de excepción económica, aunque muchas veces se presente
retóricamente así a una opinión pública manipulada, sino de una verdadera governance económico-monetaria no
contrastada democráticamente y que se
basa en actos legislativos de derecho público internacional vinculantes para
los estados firmantes, el Tratado sobre
la estabilidad, la coordinación y la gobernanza de la Unión Económica y
Monetaria, conocido como Fiscal
Compact (marzo 2012), que genera a su vez, como hizo notar Giubboni, nuevas figuras en las que se
entremezclan técnicas de derecho público y de derecho del mercado financiero
internacional como desarrollo de sus elementos. Esta legalidad paralela que
encarna una fuerte dirección política en Europa fuera sin embargo del molde
democrático que sostiene las aún débiles estructuras políticas de la UE y que
se presenta como irreversible, pese a su justificación en la “excepcionalidad”
económica y financiera, está produciendo efectos muy negativos. Lo que se viene
en llamar desconstitucionalización política
del trabajo o desfundamentalización o
derogación del carácter fundamental de los derechos sociales y laborales en la
expresión de Lo Faro, se impone no
sólo en el nivel estatal-nacional, que es donde más directamente se percibe la
anulación del sistema de derechos individuales y colectivos fijados por la
constitución y declamados por los textos internacionales y el cartismo social
europeo, sino también en la formación de un espacio propio de legalidad y de
validez que se confronta al vigente en el marco constitucional europeo con
lógicas propias que impiden la vigencia y eficacia del sistema de derechos y su
sustitución por otro fundado en un principio de autoridad no discutida en lo
público y en lo privado regida y orientada por reglas que condicionan, desde
una dirección central supra-nacional – el mando único económico-monetario
europeo – las opciones a adoptar en el nivel estatal.
No es de extrañar por ello que,
como destacó Orlandini en su
conclusión final, el espacio europeo de los derechos se resienta de esta
dualidad no resuelta. La relación de la Comisión fechada el 8 de mayo de 2013
sobre la vigencia y aplicación de los principios y derechos recogidos en la
Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, se felicita del grado muy
razonable de efectividad que estos derechos están teniendo en los respectivos
ordenamientos internos. Pero entre los derechos de los que habla la relación de
la Comisión no hay ni uno solo de los numerosos derechos sociales y laborales
que recoge la carta. Que quizá no sean utilizables este catálogo de derechos lo
sugiere el hecho que los sindicatos en este período de “austeridad” y de
“medidas de reforma estructurales”, se han dirigido, en demanda de tutela, no
sólo a los tribunales internos – especialmente a la jurisdicción
constitucional, como en el caso de Portugal y en el aún pendiente de España –
sino a organismos internacionales, como la OIT, o al Comité Europeo de Derechos
Sociales, que supone una cierta confrontación entre el Consejo de Europa y la
Unión Europea.
La cuestión europea actual por
consiguiente es la de plantearse por los sujetos políticos y sociales que
actúan en ese espacio regional, la necesidad de respetar los derechos sociales
como pre-condición del desarrollo económico. Es decir, la reunificación del
espacio de validez y de garantía de los derechos laborales como derechos
fundamentales en toda la Unión Europea, vinculando la gobernanza económica al
respeto de los derechos fundamentales, y además, exigiendo en un nuevo “contrato
social” la reformulación del territorio de las reglas del mercado unificado de forma
más coherente con la cláusula social que impregna el modelo cultural de Europa.
Lo que significa establecer el principio según el cual las libertades económicas
del mercado – de establecimiento, de circulación, de prestación de servicios – no
pueden interpretarse de forma que lesionen u obstaculicen el alcance de derechos
laborales básicos, la libertad de sindicación, la negociación colectiva y el derecho
de huelga.
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