Es bien conocida la importancia de la Carta Social Europea como una referencia política y normativa inexcusable en la defensa de los derechos laborales y sociales de la ciudadanía europea. Carmen Salcedo, una de las expertas más reconocidas en esta cuestión, trae al blog una muy didáctica explicación del sistema de informes que los agentes sociales - en especial los sindicatos - deben cumplir para ejercitar un control sobre la actuación del gobierno en este aspecto. Ante la declaración del próximo gobierno de ratificar la Carta Social revisada y su protocolo adicional, esta intervención pretende que el control sindical del (in)cumplimiento de la Carta por el Gobierno español sea una práctica ordinaria integrada en la acción sindical y no sólo un mecanismo de defensa al que acudir en los momentos más álgidos de la crisis. Este es el texto que la profesora Salcedo Beltrán nos ha enviado como rigurosa primicia:
Los agentes
sociales y el sistema de informes de la Carta Social Europea: las “observaciones” están sobre vuestro tejado
Carmen
Salcedo Beltrán[1]
Si
bien en los últimos años se ha avanzado en el conocimiento de la Carta Social
Europea (CSE) todavía queda mucho camino por andar. La confusión e
infravaloración sigue produciéndose; las “sombras” de, por un lado, la otra
organización internacional regional, la Unión Europea, y, por otro lado, dentro
del Consejo de Europa, del preferido
Convenio Europeo de Derechos Humanos, son más que alargadas, siendo las principales
razones que lo provocan, favorecidas, entre otros, por un déficit de formación
en las universidades.
Ahora
bien, esa realidad, en ningún caso, debe albergar algún tipo de justificación
y/o comprensión; al contrario, es inexcusable, ha de cuestionarse y denunciarse.
El ordenamiento jurídico está conformado por un conjunto de fuentes multinivel,
que debe ser íntegramente conocido,
respetado en términos equivalentes por los poderes públicos e igualmente
exigido por los profesionales jurídicos de todos los ámbitos, subrayando la insoslayable
proyección de este Tratado para cualquier defensor de derechos sociales como el
más relevante en esa materia, erigido oficialmente en la Constitución Social de Europa en el Proceso de Turín (2014).
Las
consecuencias no deben minimizarse pues los principales afectados son todos los
ciudadanos, titulares y destinatarios de los derechos recogidos en la Parte II
de la CSE, vinculantes y efectivos[2],
como claramente el propio texto determina en su articulado. En este sentido, me
remito a algunas de las contundentes referencias: “Las Partes Contratantes se
comprometen a considerarse vinculadas (…) por las obligaciones establecidas en
los artículos y párrafos siguientes (…)” (Parte II CSE) o “Se entiende que la
Carta contiene obligaciones jurídicas de carácter internacional (…)” (Anexo
CSE).
En
estos momentos, sucintamente recordaré que la situación de España no ha variado
en cuanto a tener suscrita en su totalidad la CSE de 1961 y el Protocolo
adicional de 1998. Continúa suspendiendo ya que, transcurridos más de veinte
años desde su adopción, sigue sin comprometerse con la versión revisada de 1996
y el Protocolo de Reclamaciones Colectivas de 1995. En el año 2019 nos
encontramos con algunos indicios que evidenciaban un interés de recuperar una o
las dos asignaturas pendientes, tras la aprobación por el Consejo de Ministros
el 1 de febrero del Acuerdo por el que se
dispone la remisión a las Cortes Generales de la Carta Social Europea revisada
y se autoriza la manifestación del consentimiento de España para obligarse por
la misma, el compromiso público del Presidente de Gobierno (Pedro Sánchez)
en su discurso durante su visita el 7 de febrero al Consejo de Europa, el de la
Ministra de Trabajo en funciones el 3 de octubre[3]
o el Acuerdo entre el PSOE y Podemos hecho público el 30 de diciembre (Punto
1.10)[4],
estos dos últimos respecto de ambos.
Mientras
esto no varíe, las actuaciones de toda la sociedad, en las que deben destacar
los agentes sociales, tendrían que dirigirse en dos sentidos. Por un lado, en
presionar a los responsables gubernamentales y al resto de partidos políticos
para ratificar los dos instrumentos normativos más importantes en materia de
derechos sociales y sus garantías. Y, por otro, exigir frente a todas las
instancias públicas los derechos que ya tenemos reconocidos en los textos
normativos ratificados, así como utilizar las armas que estos les proporcionan.
Últimamente
se aprecia que se trabaja en el primero, no así tanto en lo que atañe al
segundo, con la excepción de las usuales llamadas a la cuantía del SMI que
viola los requerimientos del art. 4 de la CSE, según el parámetro utilizado por
el Comité Europeo de Derechos Sociales (CEDS) (las más recientes, las Conclusiones
XXI-3, 2018), obviando que se tienen 23 derechos exigibles (19 de la CSE de
1961 y 4 del Protocolo de 1988) y un procedimiento de control, el sistema de informes
frente al CEDS, en el que los agentes sociales tienen un significativo rol que
no han valorado en toda su magnitud ni, por tanto, utilizan todo lo que sería
deseable. Este comentario se centrará precisamente en ese punto con la
finalidad de mostrar, a grandes rasgos, el instrumento de intervención que
poseen y su entidad para la actividad que desempeñan.
El sistema de informes
está regulado en los arts. 21 a 29 de la CSE.
En el marco de dicho sistema se ordena que las Partes contratantes
remitirán todos los años al CEDS un informe en el que explicarán cómo están observando
la CSE al adoptar normativa o praxis[5]. Normalmente la fecha
máxima se encuentra fijada en el 31 de octubre, excepto en el año 2019 que se retrasó
al 31 de diciembre de 2019, debido a la inclusión de nuevas preguntas para el
examen. España lo ha presentado el 19 de
diciembre de 2019, se puede consultar en este enlace https://rm.coe.int/rap-cha-esp-32-2019/1680995093.
Quisiera puntualizar que
la denominación del sistema “de informes” es precisamente porque el documento
que presentan los Estados es un informe. En ocasiones se señala erróneamente
que el CEDS es el que, como resultado de la monitorización efectuada, emite “un
informe” y, con ello, asimilarlo a una recomendación o dictamen. El
pronunciamiento de éste se denomina «conclusiones», de conformidad, no
conformidad o diferidas, de carácter preceptivo como interpretación auténtica
del texto normativo por el único organismo habilitado para ello. En particular,
las del documento presentado que se ha indicado, se adoptarán en diciembre de
2020 y se publicarán en enero de 2021.
El contenido del examen
periódico del informe presentado no versa sobre la totalidad del articulado
sino sobre el grupo temático adscrito a ese año, correspondiendo al Grupo 1 sobre
empleo, formación e igualdad de oportunidades. En particular, los arts. 1
(derecho al trabajo), 9 (derecho a la orientación profesional), 10 (derecho a
la formación profesional), 15 (derecho de las personas con discapacidad a la
autonomía, a la integración social y a la participación en la vida de la
comunidad), 18 (derecho a ejercer una actividad lucrativa en el territorio de
otras Partes), 20 -art. 1 del Protocolo de 1988- (derecho a la igualdad de
oportunidades y de trato en materia de empleo y de profesión, sin
discriminación por razón del sexo), 24 (derecho a protección en caso de
despido) y 25 (derecho de los trabajadores a la tutela de sus créditos en caso
de insolvencia de su empleador) de la CSE). El período de referencia atañe a las
normas o prácticas desde el 1 de enero de 2015 al 31 de diciembre de 2018.
Durante la tramitación, las
organizaciones nacionales que estén afiliadas a las organizaciones
internacionales de empleadores y de trabajadores más representativos pueden
presentar observaciones al informe gubernamental (art. 23.1 de la CSE). Esta
actuación es trascendental para la supervisión que realiza el CEDS puesto que
la limitación de recursos humanos –la composición es sólo de 15 miembros-,
materiales así como la enorme cantidad de trabajo, derivada de este
procedimiento y del de reclamaciones colectivas, le impiden, a falta de las
mismas, contextualizar en toda su dimensión la situación a examinar y la
conformidad al texto normativo, puesto que lógicamente el informe gubernamental
muestra una consideración y observancia del Tratado ejemplar. En otras
palabras, las observaciones de los agentes sociales se erigen en un inexorable
material para hacer efectivo del principio de contradicción en el examen por
parte del CEDS.
Por ello, esas observaciones
–insisto- son fundamentales. Con el objetivo de ayudar a los sujetos
legitimados se proporcionan, a continuación, algunas indicaciones sobre cómo
abordarlas, esperando que sean acogidas para contribuir positivamente a la
materialización de las que presenten.
En cuanto al plazo, según
el reglamento de funcionamiento del CEDS es hasta el 30 de abril de 2020 (art.
21A). Este año, al haberse ampliado para la presentación de los informes
gubernamentales en dos meses, igualmente se ha realizado para las alegaciones[6], es decir, se fija hasta
el 30 de junio, pero, se recomienda encarecidamente que se presenten cuanto
antes para que puedan ser analizadas detalladamente por el organismo.
En cuanto al contenido de
las mismas, convendría comenzar distinguiendo las cuestiones formales de las
que entran en el fondo. Por lo que se refiere a las primeras sería aconsejable
verificar la afirmación con la que se inicia el documento del gobierno, en
cuanto al cumplimiento, de acuerdo con el art. 23 de la CSE, del envío de una
copia a los agentes sociales. De no haberse producido, es un primer punto, de
carácter formal, que debe conocer el CEDS y que, en su ausencia, así lo
referenciará en su pronunciamiento como incumplimiento de la CSE.
En cuanto a las cuestiones
de fondo, tras una lectura del informe estatal, se debe atender a cada uno de
los preceptos objeto de control. Para ello, la redacción de los mismos se debe completar,
en primer lugar, con las Observaciones interpretativas que el CEDS ha
emitido en exámenes anteriores, obteniendo con ello una delimitación de su
contenido y ámbito. En concreto, se han pronunciado de cada uno las siguientes
(se indican únicamente las de los preceptos aplicables en España)[7]:
Tras esta determinación,
en segundo lugar, sería recomendable atender a los resultados de exámenes
anteriores, es decir, las conclusiones de no conformidad y pospuestas por
requerir información adicional (8).
Con ello, se comunica al CEDS el acatamiento o no de las condenas o solicitudes
de información previa y lógicamente otras que puedan producirse por la
aprobación o modificación de regulaciones o praxis que se esté produciendo.
En tercer lugar, sería
conveniente ayudarse también de las emitidas en general para el resto de
Estados, de forma que, ante situaciones similares, servirse de jurisprudencia
ya emitida. Hasta el momento, se contabilizan las siguientes:
En cuarto y último lugar, no
obviar algunas reglas básicas, transversales, en cuanto a la CSE. A mi modo de ver, sin ánimo exhaustivo, las más significativas son las siguientes:
1º. La Introducción general que se emitió
junto a las Conclusiones XIX-2 de 2009 sobre la aplicación de la Carta Social Europea en el contexto de la crisis
económica global, con referencias que hay que recordar a los Estados, en
cuanto a que “la
crisis económica no debe traducirse en una reducción de la protección de los
derechos reconocidos por la Carta (…)”.
2º. Igualmente, la naturaleza
jurídica de la CSE, en el sentido de no ser un texto que compila derechos
teóricos o programáticos sino efectivos (decisión de fondo de
9 de septiembre de 1999, Reclamación nº 1/1999, Commission Internationale de Juristes contre Portugal).
3º. Las obligaciones de los
Estados, cuando deben adoptar medidas, no deben consistir únicamente en
iniciativas jurídicas abstractas o genéricas sino que deben ser concretas, adecuadas,
proporcionando recursos y organizando los procedimientos que permitan el pleno
ejercicio de los derechos reconocidos en la CSE (decisiones de fondo de 4 de
noviembre de 2003, Reclamación nº 13/2002, Association
internationale Autisme-Europe contra Francia y 5 de diciembre de 2007,
Reclamación nº 33/2006, Mouvement
International ATD Quart Monde contra Francia)
4º. Frente a posibles argumentos
en cuanto a la adopción por los Estados de medidas jurídicamente obligatorias en
el marco del derecho comunitario (UE) o en cumplimiento de una sentencia del
Tribunal de Justicia de la UE, recordar que esa circunstancia no las sustrae
del control de la CSE. Les corresponde tener en cuenta en todo momento los
compromisos que han suscrito por la ratificación de este Tratado del Consejo de
Europa, no existiendo una presunción de conformidad con la CSE de las
disposiciones sociales (de Derecho primario o secundario) de la UE (decisión de
fondo de 3 de julio de 2013, Reclamación nº 85/2012, n° 85/2012, Confédération générale du travail de Suède
(LO) et Confédération générale des cadres, fonctionnaires et employés (TCO)
contra Suecia).
En conclusión, de la misma forma que, en cuanto se forme un
gobierno, se le debe exigir «coherencia y lealtad» del compromiso adquirido de
ratificar los instrumentos pendientes, los agentes sociales deben valorizar el
sistema de informes y participar comunicando, por medio de las observaciones, los incumplimientos del
Tratado que se están produciendo. Si bien, no es un instrumento de actuación
tan significativo y que les proporcione una legitimación directa como el de
reclamaciones colectivas, es un arma que les permitirá, con las
correspondientes conclusiones del CEDS, viabilizar y fundamentar jurídicamente
sus demandas frente a todos los poderes que conforman el Estado democrático,
con el loable fin último de optimizar la defensa de los derechos sociales.
[1] Prof. TU Universidad de Valencia.
Directora Grupo de Investigación “Derechos humanos y Carta Social Europea” (GV
2013-148). Este comentario es un extracto del estudio que la autora está
realizando sobre Los procedimientos de
control del cumplimiento de la Carta Social Europa: la efectividad de los
derechos sociales y sus garantías.
[2] Véase Salcedo Beltrán, C.,
“Derechos sociales y su garantía: la ineludible aprehensión, disposición e
implementación de la Carta Social Europea (Constitución Social de Europa)”, Revista de Derecho Social, 2018, nº 83,
pp. 45 a 74.
[3] Apertura del Primer encuentro de
diálogo entre el Comité Europeo de Derechos Sociales y la Corte Interamericana
de Derechos Humanos, Respetando los
derechos sociales: lecciones aprendidas en cuanto a su eficacia, Madrid,
Escuela Diplomática 3-4 de octubre de 2019, https://go.coe.int/o3nxO.
[4] Sobre el mismo véase el comentario
realizado en este blog por el profesor Antonio Baylos https://baylos.blogspot.com/2019/12/el-acuerdo-de-gobierno-psoe-unidas.html, 31 de diciembre de 2019.
[5] A excepción de los quince países que han
aceptado voluntariamente el otro sistema de monitorización, el de reclamaciones
colectivas, ya sea por la ratificación del Protocolo regulador de 9 de
noviembre de 1995 o por la realización de una declaración específica, al
suscribir la CSE revisada (art. D.2 parte IV), que, tras la modificación
efectuada en el año 2014, se acordó que lo hicieran cada dos años y de forma
simplificada.
[6] Nouveau délai pour la présentation de commentaires sur
les rapports nationaux par les syndicats, les organisations d'employeurs et les
organisations non gouvernementales, 20 décembre 2019, https://go.coe.int/0ACA5
[7] Los datos de todas los gráficos de
elaboración propia se han extraído de https://hudoc.esc.coe.int/.
(8) Véase en este sentido los estudios de Jimena Quesada, L., “Crónica de jurisprudencia del Comité Europeo de Derechos Sociales-2008”, “Crónica de jurisprudencia del Comité Europeo de Derechos Sociales-2012” y “Crónica de jurisprudencia del Comité Europeo de Derechos Sociales-2016” en Revista Europea de Derechos Fundamentales 2008, nº 12, 2012, nº 20 y 2016, nº 28.
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