La
deslocalización de empresas es un fenómeno ligado a la globalización de los
mercados que busca transferir las capacidades de producción de un enclave
nacional a otro extranjero para mejorar la posición de la empresa – normalmente
Empresas transnacionales – en el mercado. No solo busca la reducción de los
costes de producción, fundamentalmente salariales, sino que persigue asimismo aprovechar
un marco institucional favorable en orden a la regulación de las condiciones
laborales, exenciones fiscales, ayudas y subvenciones o cesión de suelo
público. Es frecuente que, obtenidas éstas, la empresa vuelva a relocalizarse
en otro país, desmantelando los puestos de trabajo creados y sin que exista una
obligación de reversión de las inversiones públicas que se habían realizado para
atraer la inversión en el territorio nacional de la empresa transnacional. No
existía en el derecho español una norma que con carácter general estableciera
la obligación de la empresa que deslocaliza de devolver las ayudas públicas de
las que se había beneficiado. El reciente Real Decreto Ley 1/2023, la establece
por primera vez en nuestro sistema jurídico laboral.
En efecto, la Disposición
Adicional Segunda del Real Decreto-ley 1/2023, de 10 de enero, de medidas
urgentes en materia de incentivos a la contratación laboral y mejora de la
protección social de las personas artistas, que ofrece un cuadro general de
incentivos y bonificaciones de las cuotas de seguridad social, introduce una
regla muy contundente respecto del reintegro de subvenciones y de los
beneficios de seguridad social en materia de contratación y empleo en supuestos
de deslocalización empresarial. Según dicho precepto, “Las empresas que
procedan al traslado de su actividad industrial, productiva o de negocio a
territorios que no formen parte del de los Estados miembros de la Unión Europea
o del de los Estados signatarios del Acuerdo sobre el Espacio Económico
Europeo, deberán proceder a la devolución de todas las cantidades dejadas de
ingresar con el recargo y los intereses de demora correspondientes, según lo
establecido en las normas recaudatorias en materia de Seguridad Social en
concepto de beneficios sociales en materia de cotización por las contrataciones
realizadas durante los cuatro años inmediatamente anteriores a la
deslocalización”.
Como puede comprobarse, la norma
citada sólo se aplica a las deslocalizaciones de empresas que se efectúen a
países terceros fuera de la Unión Europea, entendiendo por consiguiente que la
libertad de establecimiento y la libertad de empresa en el marco de la Unión no
puede ser sancionada al tratarse de una libertad fundamental que se extiende
asimismo al llamado Espacio Económico Europeo. La devolución de cuotas y
bonificaciones se debe llevar a efecto con arreglo al procedimiento
liquidatorio previsto en la LGSS y en el Real Decreto 1415/2004, de 11 de
junio, por el que se aprueba el Reglamento General de Recaudación de la
Seguridad Social, y se extiende a los cuatro años inmediatamente anteriores al
cese de la actividad por la deslocalización de la empresa a países terceros.
Una responsabilidad que es compatible además con la administrativa que
establece el art. 22.9 de la LISOS, al definir como infracción grave la
obtención o el disfrute indebido de todo tipo de reducciones, bonificaciones o
incentivos en relación con el importe de las cuotas sociales que corresponda,
entendiendo producida una infracción por cada trabajador afectado.
La norma también incluye en esta
obligación de reintegro a “las subvenciones públicas contempladas en
disposiciones de ámbito competencial estatal obtenidas en materia de
contratación y empleo, de acuerdo con el procedimiento que establezcan las
normas dictadas para su concesión”, es decir, a todas las normas que establecen
bonificaciones y ayudas que no se refieren a la cotización a la seguridad
social, como las que se prevén para determinados colectivos específicos:
personas con discapacidad, víctimas y personas en riesgo de exclusión social,
personas en paro de larga duración, personas que se incorporen somo socios
trabajadores a una cooperativa, conversión de un contrato en indefinido, etc.
La fórmula elegida por la
Disposición Adicional 2ª del RDL 1/2023 difiere de las que se han ido empleando
en la legislación específica de las industrias electro intensivas y que tenían
por tanto un alcance muy limitado y una eficacia prácticamente nula. Mientras
que para los textos normativos aplicables a esta rama industrial – en donde
se encuentra la industria del aluminio, con el caso emblemático de Alcoa - la
devolución de las ayudas y subvenciones referidas procede sólo cuando la
empresa, al deslocalizar su producción, procede a reducir su capacidad
productiva en un 65%, o a reducir su personal en un 85%, en el caso de las
exenciones y bonificaciones de las cotizaciones sociales que fija el RDL 1/2023
no se precisa el alcance de la deslocalización ni en cese de actividad ni en
número de despedidos, por lo que es un concepto abierto que deberá ser
precisado ante cada supuesto en concreto de traslado de las instalaciones y de
una significativa parte de la actividad de la empresa a otro tercer país sin
que sea preciso fijar el quantum de la misma para proceder a exigir el
reintegro de las cotizaciones y bonificaciones.
Es indudable que la norma
comentada supone el establecimiento de un condicionante económico importante a
las decisiones empresariales de trasladar la producción fuera del territorio
nacional, aunque su ámbito de aplicación esté restringido al desplazamiento de
las instalaciones a los estados que no forman parte de la Unión Europea ni del
espacio Económico Europeo. Es además una norma original, puesto que se sitúa en
un espacio, el de los incentivos destinados a promover la contratación laboral,
así como otros programas o medidas de impulso y mantenimiento del empleo
estable y de calidad financiados mediante bonificaciones en las cuotas de la
Seguridad Social, que se conecta necesariamente con la preservación del empleo
de calidad que estos instrumentos persiguen, de manera que la exigencia de
reintegrar estos incentivos ante el cese del empleo debido a la deslocalización
de la empresa, es funcional a los objetivos perseguidos por tales medidas,
revirtiendo la inversión pública efectuada para garantizar el empleo estable, y constituye una norma tendencialmente
disuasoria de las decisiones de relocalización ante el coste económico
adicional que éstas llevan aparejado.
Además, exigir la devolución de
los beneficios y subvenciones de seguridad social en materia de contratación y
empleo durante los cuatro últimos años que preceden a la decisión empresarial
de deslocalizar la empresa, tiene la ejecutividad que reúne el procedimiento de
recaudación de la Ley General de Seguridad Social, mientras que los preceptos
relativos a la reversión de las ayudas públicas en la industria han tenido muy
escasa aplicación ante los estrictos límites dentro de los cuales funciona la
exigencia de devolución y la dificultad técnica que plantea la Ley de Subvenciones,
a lo que se une su reducido campo de aplicación ceñido a determinadas empresas
industriales. Por el contrario, la norma comentada tiene un ámbito de aplicación
generalizado a todos los sectores, industriales, de servicios o agrarios, y su
entrada en vigor, a tenor de la complicada Disposición Final 13ª del RDL
1/2013, es inmediata, se ha producido el
12 de enero de 2023, aunque es todavía demasiado pronto para calibrar los
efectos que puede tener en orden al coste económico real de las devoluciones
posibles.
La norma cumple una clara función
disuasoria de las decisiones de deslocalización, si bien es evidente que, dada
la actuación que en la práctica llevan a cabo las empresas transnacionales, más
que desalentar sus decisiones, lo que consigue es incrementar el coste
económico de éstas añadido a los costes indemnizatorios que se prevén y asumen
como elemento consustancial a este tipo de traslado de instalaciones y
actividad productiva a otro país. Es decir, que estas medidas no llegan a
condicionar realmente las decisiones empresariales, pero el sobrecoste es
importante en la medida en que es una suerte de resarcimiento – siempre
limitado – de la actividad de fomento y el gasto público para el sostenimiento
y el apoyo de la industria y la actuación de las empresas que ha llevado a cabo
el Estado, y como una fórmula que expresa la relación entre esta acción estatal
y el mantenimiento de un empleo estable y de calidad como objetivo central de
las políticas públicas. La norma pretende una reversión de la inversión pública
de fomento de la actividad empresarial y de los incentivos destinados a
promover la contratación laboral, así como de otros programas o medidas de
impulso y mantenimiento del empleo estable y de calidad financiados mediante
bonificaciones en las cuotas de la Seguridad Social.
Es por consiguiente una norma que
debe ser valorada muy positivamente, en línea por cierto con últimas reformas
legislativas, en este mismo sentido, como la ley italiana de 2022. Pero es sólo
un primer paso. Habría que explorar otras formas de intervención normativa que
condicionen directamente la decisión empresarial de relocalizar la empresa en
otros países, ante los efectos negativos y fuertemente antisociales que ésta
produce a través del reforzamiento de
los derechos de información y de consulta en el caso de los despidos
colectivos, y el reforzamiento de las facultades de intervención de la
autoridad laboral. Un tema siempre pendiente, la regulación del despido, que
deberá ser abordado pronto como otro de los elementos básicos de la regulación
de nuestro sistema de relaciones laborales.
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