EL RECORTE DE SALARIOS DE LOS EMPLEADOS PÚBLICOS COMO ATAQUE DERECHO DE LIBERTAD SINDICAL

El Auto de la Audiencia Nacional que se comentaba el otro día en esta bitácora merece una intervención que vaya más allá de señalar la indudable importancia política de esta decisión. Paco Trillo nos propone en este texto una reflexión sobre la eficacia vinculante del convenio colectivo, que puede servir de eje de interpretación de alguno de los elementos que caracterizan negativamente la reforma laboral de la Ley 35/2010 y la regulación de la inaplicación del convenio colectivo sectorial.

EL ATAQUE INCONSTITUCIONAL DEL GOBIERNO AL DERECHO DE LIBERTAD SINDICAL

Francisco J. Trillo (UCLM)

1. INTRODUCCIÓN

El Real Decreto-Ley 8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público introdujo una serie de medidas orientadas a la reducción del déficit público como consecuencia de la grave crisis económico-financiera. El paquete de medidas allí contempladas merma, con carácter general, el Estado Social ya que se dirigen a congelar las pensiones, reducir los salarios de los empleados públicos como media en un 5%, modificación de los plazos de reconocimiento y concesión de las prestaciones relacionadas con la dependencia, supresión de la deducción por nacimiento o adopción en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, supresión de la prestación económica de pago único por nacimiento o adopción de hijo de la Seguridad Social y el conjunto de acciones en materia económico financiera de las entidades locales.

La reacción sindical de CC.OO. y UGT ante este ataque al Estado Social, democrático y de Derecho ha sido la convocatoria de dos huelgas y la interposición de varios recursos, entre ellos el conflicto colectivo presentado ante la Sala de lo Social de la Audiencia Nacional a propósito de la pérdida de fuerza vinculante del XI Convenio Colectivo de la Fábrica Nacional de Moneda y Timbre con ocasión de la irrupción en nuestro ordenamiento jurídico del RD-L 8/2010 y de la posible conculcación del derecho a la igualdad, ya que la Disposición Adicional 9ª prevé la no aplicación de la reducción salarial al personal laboral no directivo de las Entidades públicas Empresariales de RENFE, ADIF y AENA. Ambos derechos referidos al personal laboral de la FNMT.

De este modo, el Auto de la Audiencia Nacional 63/2010 afirma que, a su juicio, la mencionada normativa vulnera los derechos fundamentales de libertad sindical y de igualdad y no discriminación, pero que como consecuencia de su incompetencia para dictar un fallo judicial de estas características decide por unanimidad elevar cuestión de inconstitucionalidad ante el órgano competente, el Tribunal Constitucional. O lo que es lo mismo, la Audiencia Nacional en la justificación jurídica que le lleva a elevar aquella cuestión de inconstitucionalidad llega a la conclusión de que se ha violado, por una parte, el contenido esencial del derecho de libertad sindical en relación con el derecho de negociación colectiva; por otra, el derecho a la igualdad en relación con la mencionada DA 9ª RD-L 8/2010.

La importancia de este Auto AN 63/2010 radica fundamentalmente en la argumentación jurídica constitucional que lo acompaña, ya que difícilmente el Tribunal Constitucional se podrá apartar de lo que hoy constituyen dudas más que razonables de la constitucionalidad de la reducción salarial del personal laboral al servicio de las Administraciones Públicas en relación con la eficacia vinculante de los convenios colectivos. De ahí que resulte imprescindible comentar los fundamentos jurídicos que han llevado a la Audiencia Nacional a adoptar el Auto 63/2010.
Con carácter previo a esta labor, se debe remarcar el impacto político de este pronunciamiento judicial, ya que dejaría sin efecto, en su caso, la reducción salarial de todo el personal laboral al servicio de las Administraciones Públicas y, por tanto, la obligación política de repensar las vías de reducción del déficit público. Sin embargo, como se sabe, dicha importancia ha sido ocultada calificando la decisión de la Audiencia Nacional como un acto procesal que no determina en absoluto la inconstitucionalidad de aquella medida. Con mucha probabilidad, el Gobierno ha adoptado esta estrategia a sabiendas de que, en cualquier caso, la confirmación de la inconstitucionalidad por parte del Tribunal Constitucionalidad llegará con posterioridad a las elecciones generales de 2012. Por otra parte, este Auto de la Audiencia Nacional contesta contundentemente el ataque virulento dirigido a las Organizaciones Sindicales como instituciones que cumplen con una función democrática esencial.

2. EL USO CORRECTO E INCORRECTO DE LA NORMATIVA BASADA EN LA EXTRAORDINARIA Y URGENTE NECESIDAD: EL DERECHO DE LIBERTAD SINDICAL

El art. 86 Constitución Española prevé que “en cado de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de Decretos-leyes y que no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades Autonómicas ni al Derecho electoral general”. De este modo, el texto constitucional pretende evitar situaciones que, basadas en la “extraordinaria y urgente necesidad”, transformen nuestro Estado social, democrático y de Derecho en modelos de Gobierno autoritarios que por sí solos llenen de contenido los derechos fundamentales y libertades públicas.

En efecto, el art. 86 CE exige, pues, para la adopción de los mencionados Decretos-Leyes un doble requisito.

Por un lado, que se acredite aquella situación de “extraordinaria y urgente necesidad” de forma objetiva y razonable de tal modo que el Decreto-ley represente un instrumento pertinente y adecuado para la superación de las denominadas “coyunturas económicas problemáticas” (FJ 6º AAN 63/2010). De tal forma, que el Tribunal Constitucional podría entender que el uso de este instrumento normativo no es acorde a la Constitución por no concurrir los requisitos de “extraordinaria y urgente necesidad” –situación ésta que se verificó, por ejemplo, con el conocido decretazo del Partido Popular en relación con la reforma del mercado de trabajo llevada a cabo en el año 2002-. A este respecto, entiende la Audiencia Nacional que los motivos que acompañan al RD-ley 8/2010 aparecen “explicitados de una forma razonada” y además que se produce la “necesaria conexión entre la situación de urgencia definida y la medida concreta adoptada para subvenir a la misma”. Desde esta óptica, parecería que la acción del Gobierno se ajusta a la legalidad vigente, por más que la opción política-ideológica que subyace a aquella merezca su reprobación. Y ello, a pesar de la normativa internacional recogida en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1996) respecto del principio de no regresividad en materia de derechos sociales. El Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales de la ONU impone a los poderes públicos un deber negativo de adoptar políticas que erosionen los derechos sociales a través de actuaciones normativas regresivas. De tal forma que, incluso, en situaciones de crisis económicas como la actual, la actuación del Gobierno debería estar justificada dando cuenta del conjunto de derechos y recurso posibles, así como de los grupos en situación de mayor vulnerabilidad (Observación General nº 4, 1991: deterioro de las condiciones de vida y trabajo).
Por otro lado, el art. 86 CE obliga a que el recurso a medidas como la del RD-ley no afecte “al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I CE”. Es en este punto, precisamente, donde CC.OO. y UGT han entendido que la normativa mencionada vulnera el contenido esencial del derecho de libertad sindical en referencia al derecho a la negociación colectiva, así como del derecho a la igualdad.

Respecto del derecho de libertad sindical, la AN comienza su análisis jurídico sobre la posible afectación de su contenido esencial destacando “que el convenio colectivo es una norma que sólo tiene fuerza vinculante y despliega su eficacia en el campo de juego establecido por la ley, lo que tiene especial incidencia en las relaciones laborales de las Administraciones Públicas”, del tal modo que “la Administración no está vinculada a los convenios suscritos que contradigan la ley” (FJ 10º). En suma, “la integración de los convenios colectivos en el sistema formal de fuentes del Derecho, resultado del principio de unidad del ordenamiento jurídico, supone… el respeto por la norma pactada del derecho necesario establecido por la Ley, que, en razón de la superior posición que ocupa la jerarquía normativa, puede desplegar una virtualidad limitadora de la negociación colectiva y puede, igualmente, de forma excepcional reservarse para sí determinadas materias que quedan excluidas, por tanto, de la contratación colectiva” (STC 58/1985). En nuestro caso, la Ley de Presupuestos Generales 2010 limita la actuación de la Negociación Colectiva en la determinación de los salarios del conjunto de los empleados públicos, no atendiendo las distintas Administraciones Públicas a negociaciones que vayan más allá de dicha cuantía máxima global.

Sin embargo, aceptando esta superioridad jerárquica de la Ley respecto de la Negociación Colectiva, el ordenamiento jurídico prevé que únicamente se produzca dicha limitación de la norma paccionada por imperio de la Ley –en nuestro caso de la LPGE 2010-, lo que lleva a la AN a advertir que se ha producido una afectación inconstitucional de la intangibilidad del convenio colectivo estatutario durante su vigencia ya que si bien “el RDL 8/2010, de 20 de mayo, [ha] modificado la LPGE 2010, dicha modificación no convierte al Decreto-Ley en Ley” (FJ 10º).
Acto seguido, la AN realiza una distinción trascendental en orden a la normativa aplicable en materia de negociación colectiva de los empleados públicos, destacando el contenido del art. 32 de la Ley 7/2001, de 12 de abril –en adelante, EBEP- que prescribe que “la negociación colectiva, representación y participación de los empleados públicos con contrato laboral se regirá por la legislación laboral” (FJ 11º). De este modo, se aclara “que las relaciones laborales en las Administraciones Públicas se rigen básicamente por la legislación laboral, salvo que el EBEP disponga su prioridad aplicativa”. De tal forma que, aunque el art. 38 EBEP establece la obligación de negociar conjuntamente los incrementos retributivos globales que deben incluir cada año en la Ley de Presupuestos Generales del Estado, dicho “Acuerdo produce efectos jurídicos diferenciados para uno y otro colectivo” (funcionarios y laborales). En lo esencial, mientras la modificación salarial de lo pactado en el Acuerdo Gobierno-Sindicatos para la función pública en el marco del Diálogo Social (2010-2012) puede llevarse a cabo por los órganos de gobierno de las Administraciones Públicos para los funcionarios públicos ex art. 38.10 EBEP (cuando “excepcionalmente y por causa grave de interés público derivadas de una alteración sustancial de las circunstancias económicas”); la modificación salarial del XI Convenio Colectivo de la FNMT, de aplicación al personal laboral de esta Entidad Pública Empresarial, sólo podría alcanzarse a través del procedimiento previsto en el art. 82.3 Estatuto de los Trabajadores, de descuelgue salarial, cuando concurran las causas habilitantes para ello.

Lo dicho hasta ahora lleva a la AN a afirmar que “la suspensión parcial del Acuerdo Gobierno-Sindicatos para la función pública en el marco del Diálogo Social (2010-2012)… solo tiene relevancia para los funcionarios públicos, pero no para el personal laboral que suscribió convenios colectivos, regulados con arreglo al Título III ET, que fueron debidamente autorizados por la Comisión Ejecutiva de la Comisión Interministerial de Retribuciones”. Por tanto, la modificación salarial del XI Convenio Colectivo de la FNMT, así como de todos aquellos convenios colectivos del personal laboral al servicio de las administraciones públicas, a propósito del contenido del RD-ley 8/2010, no debe desplegar sus efectos exigiendo la aplicación de las tablas salariales pactadas en los convenios colectivos correspondientes.

Sin embargo, como se sabe, la modificación introducida por el RD-ley 8/2010 sí ha afectado a la fuerza vinculante de los convenios colectivos del personal laboral al servicio de las Administraciones Públicas. Es por ello, que la Audiencia Nacional, después de hacer un recorrido por la caracterización del derecho a la negociación colectiva como contenido esencial del derecho de libertad sindical, llega a la conclusión de que en su opinión la reducción salarial del personal laboral constituye una vulneración del derecho de libertad sindical y por lo tanto la sospecha fundada de que el RD-ley 8/2010 resulta inconstitucional en este punto.

Por último, se destacan dos precisiones que recuerda la AN.

Una, cuando la negociación colectiva se ejerce por los sindicatos “se integra inmediatamente en el derecho de libertad sindical como una de las facultades de acción sindical, y como contenido de dicha libertad” (vertiente funcional del derecho de libertad sindical), resultando aquélla núcleo mínimo e indisponible (FJ 12º). Por lo que “la sujeción del convenio colectivo al poder normativo del Estado, constitucionalmente legítima, no implica ni permite la existencia de decisiones administrativas que autoricen la dispensa o inaplicación singular de disposiciones contenidas en convenios colectivos, lo que no solo sería desconocer la eficacia vinculante del convenio, sino incluso los principios garantizados en el art. 9.3 CE”.

Dos, “en la negociación colectiva de condiciones de trabajo converge no sólo la dimensión estrictamente subjetiva de la libertad sindical en relación con el sindicato afectado, entendida esa afectación como perturbación o privación injustificada de medios de acción, sino que alcanza también al sindicato en cuanto representante institucional al que constitucionalmente se reconoce la defensa de determinados intereses”.

3. ¿ Y DEL DERECHO A LA IGUALDAD Y NO DISCRIMINACIÓN?

La DA 9ª RD-ley 8/2010 contiene la inaplicación de la reducción salarial para el personal laboral no directivo de las Entidades Públicas Empresariales de RENFE, ADIF y AENA. Este hecho motivó que CC.OO. y UGT hayan entendido que dicho precepto no resulta acorde a la Constitución puesto que la diferencia de trato del personal laboral mencionado y del resto del personal laboral al servicio de las Administraciones Públicas no responde a una justificación objetiva y razonable. Es más, ni en la exposición de motivos ni en la tramitación parlamentaria se introdujo ningún tipo de explicación justificadora de este trato desigual.

Los únicos motivos que el Abogado del Estado ha aportado han sido los siguientes:
- “Plantilla de grandes dimensiones, en todo caso superior a los 10.000 empleados mientras que las de la FNMT es de 1.700 trabajadores como se afirma en las demandas rectoras de este procedimiento de conflicto colectivo.
- Presencia de las tres entidades excluidas en gran parte del territorio nacional mientras que como se afirma en las demandas rectoras de este procedimiento la FNMT sólo cuenta con dos centros de trabajo en toda España.
- Las tres entidades o se encuentran en un proceso de ERE, como ADIF o RENFE, o afrontan una reducción de costes de personal por Ministerio de la Ley como es el caso de AENA con alta conflictividad.” (FJ 13º).
En suma, la AN expone que “aunque admitiéramos dichas alegaciones y las tuviéramos por probadas con base a la documentación, aportada extemporáneamente por el Abogado del Estado, creemos que las mismas no permiten concluir la idoneidad, la necesidad y la proporcionalidad del trato diferenciado denunciado, puesto que si el objetivo esencial del RDL 8/2020, de 20 de mayo, era reducir el déficit público, utilizándose a estos efectos, una medida desconocida en nuestras relaciones laborales, consistente en reducir en 5% la masa salarial consolidad en la negociación colectiva, parece evidente, a nuestro juicio, que excluir de la aplicación de la misma a las Entidades Públicas controvertidas, porque tienen plantillas de grandes dimensiones, conduciría al absurdo, dado que cuanto más trabajadores se vean afectados por la reducción, mayor será la reducción del gasto público que se obtenga, no tratándose, por consiguiente, de una medida idónea, ni necesaria, ni proporcionada, puesto que imponer un sacrificio tan extremo al personal laboral de Entidades Públicas Empresariales con plantillas menores y no aplicárselo a Entidades Públicas Empresariales con plantillas mayores dimensiones es sencillamente inadmisible” (FJ 16º).