El profesor Baylos, antes de partir hacia Montevideo a un seminario de la Revista de Derecho Social – Latinoamérica, deja para su publicación en el blog esta reflexión sobre el federalismo social. Una parte de la misma se utilizará en un texto conjunto con la profesora Romero Rodenas en el seminario de Oñati (junio 2007), dirigido por Juan Pablo Landa, sobre las manifestaciones del federalismo social en los modelos europeos. En la foto: Grupo Coordinador del Colectivo de Jóvenes Juristas Críticos de Parapanda (CJJCP)
Es un lugar común considerar el modelo político de estructuración del Estado español a partir de la Constitución de 1978 como un modelo federal. Aunque hay un extenso debate doctrinal sobre lo que deba entenderse por federalismo, del examen de los sistemas políticos comparados se deduce que un sistema federal es aquel en el que “a diferencia de los sistemas unitarios donde hay una autoridad central única, hay dos (o mas) niveles de gobierno, de modo que se combinan elementos de gobierno compartido con las instituciones comunes y autogobierno regional en las unidades constituyentes” (1). Entre el amplio abanico de formas políticas no unitarias, el llamado “Estado de las autonomías” español es un notable ejemplo de descentralización asimétrica, una “federación en todo menos en el nombre”, con 17 Comunidades Autónomas habilitadas constitucionalmente para desenvolver un extenso ámbito de autogobierno (2).
Sin embargo, la asimetría a la que se aludía no sólo se manifiesta en la atribución de espacios de gobierno diferentes en función de las diversas Comunidades Autónomas y la correspondiente presión para mantener la identidad cultural propia de las regiones definidas como “nacionalidades” – una variedad de las “naciones sin Estado” (3). El poder de autogobierno es también asimétrico en cuanto a los contenidos. En materia de protección social, es decir, de la acción protectora pública a través del sistema de Seguridad Social y del conjunto de acciones asistenciales de inclusión social, el modelo español mantiene una fuerte componente centralizadora (4). El esquema de reparto de potestades entre el gobierno unitario y el autogobierno regional se sustancia en la técnica de separación de los niveles legislativo y ejecutivo, lo que implica un impulso a la centralización en el nivel normativo y el reconocimiento de un espacio de descentralización en el nivel de ejecución y administración del sistema de protección social.
La razón que explica esta vigorización del principio centralista en materia de protección social se quiere encontrar por elevación en el concepto del Estado Social y en los principios de igualdad y solidaridad que lo conforman. La estructura potencialmente descentralizada de la protección social puede entrar en conflicto con dichos principios de igualdad y solidaridad desde el mismo momento que sea posible establecer diferentes modelos de protección social, bien desde la perspectiva territorial, bien desde la perspectiva material, con las consecuentes situaciones desiguales generadas. Por el contrario, una concepción más unitaria del Estado social asegura que todos los ciudadanos estén en condiciones de gozar de la garantía de la protección pública frente a los estados de necesidad sin que existan diferencias en función del territorio en el que residan. Es así como se justifica la protección social como una “función estatal” que impone contenidos homogéneos en todos los territorios que componen el Estado español.
Esta tensión centralizadora en este dominio, alentada por un importante e influyente sector doctrinal desde el comienzo de la implantación del sistema democrático en España (5), ha sido refrendada en gran medida por el propio Tribunal Constitucional español en una serie de decisiones de los años 80 y 90 del pasado siglo, interpretando la fórmula competencial de los arts. 148 y 149 CE en el sentido de confirmar la estatalidad de las políticas de protección social y el confinamiento de la potestad de las Comunidades Autónomas en la esfera de la gestión o ejecución de estas políticas. Igualdad y solidaridad funcionan como principios políticos uniformadores del alcance de la tutela y, a su vez, integran el propio sistema de protección social como principios básicos de la seguridad social como garantía institucional prevista en la Constitución. La solidaridad se realiza dentro de toda la comunidad nacional sin discriminaciones (6), y la igualdad de derechos y obligaciones en materia de seguridad social se extiende hasta el límite territorial del Estado, lo que obliga a la uniformidad de las “condiciones de vida” más allá del territorio de las diferentes Comunidades Autónomas, es decir en el goce o disfrute de los derechos de protección social garantizados por igual en todo el territorio nacional (7).
La pulsión a la centralización sobre la base de este argumento político-normativo derivado de la claúsula social de la Constitución española ha sido reforzada, desde la perspectiva económica, atendiendo a la noción de unidad económica de mercado. El tema es relevante por dos razones al menos. En primer lugar porque se aprecia un cierto deslizamiento de la legitimación de un modelo centralizado de protección social desde las coordenadas políticas del Estado Social y su capacidad de ofrecer un tratamiento estandarizado y homogéneo de prestaciones sociales para todos los ciudadanos del mismo, hacia la matriz económica que relaciona directamente unidad de mercado y cohesión social. Los principios de “unidad del orden económico nacional” y de “unidad de mercado” son los presupuestos de la organización territorial del Estado y del reparto de competencias en materia económica, de donde se desprende la afirmación de la solidaridad interterritorial como principio articulador de la “unidad del Estado y las Autonomías” (8). El esquema de distribución de poderes y competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, tiene que interpretarse a partir de la unidad del orden económico y social de manera que se imponga la “unidad” del sistema de Seguridad Social. Esta noción implica una regulación uniforme en todo el territorio nacional que debe asegurar ante todo la “unidad de caja” y la solidaridad financiera del sistema mediante la atribución al Estado de competencia exclusiva sobre el régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de reconocer facultades complementarias y subordinadas por parte de las Comunidades Autónomas.
El segundo elemento de relieve es que el desplazamiento hacia la unidad de mercado como forma de legitimación de la concepción fuertemente centralizadora de los poderes definidos en materia de protección social la protagonizan fundamentalmente los interlocutores sociales, es decir, las asociaciones empresariales y los sindicatos más representativos de ámbito estatal. El discurso empresarial y el de las confederaciones sindicales de ámbito estatal, CC.OO. y UGT, convergen en este punto en torno a una visión unitaria de las competencias en materia de protección social, en la que la legitimación normativa y de gobierno del sistema de seguridad social debe pertenecer al Estado, sin perjuicio de que la puesta en práctica de estas reglas se encomiende a la esfera de acción de las Comunidades Autónomas. Esta suerte de “jacobinismo social” está muy arraigado en el planteamiento sindical confederal, y ha encontrado un discurso paralelo en el empresariado español, históricamente estatalista y muy hostil a los planteamientos políticos nacionalistas. El argumento es doblemente importante por lo que no dice de forma explícita, y es que los interlocutores sociales mediante esta reivindicación del nivel centralizado en la protección social se aseguran la interlocución directa con el Estado en la reformulación del modelo de Seguridad Social a través de acuerdos político – sociales, lo que por cierto constituye una característica del modelo español ya presente desde 1990 cuando se produjo la histórica negociación de la creación de un segundo nivel de prestaciones del sistema, que dio lugar a la Ley de prestaciones no contributivas (9).
Por razones políticas o en función del interés del mercado unificado a nivel del Estado, esta visión unificatoria – y sometida al acuerdo social con sindicatos y empresarios - se concentra en las prestaciones económicas que suministra el sistema de Seguridad Social. De forma que no puede abarcar aquellos servicios que pueden llamarse de asistencia social, ni tampoco aquellas prestaciones económicas que garantizan un cierto mínimo vital a quienes no pueden acceder a prestaciones – contributivas o no contributivas – del sistema de Seguridad Social. Estas áreas pueden ser reguladas y gestionadas por los poderes soberanos regionales, posiblemente porque el centro de gravedad de las mismas no se encuentra en la noción de ciudadanía social cualificada por el trabajo, sino que se desliza hacia la pobreza y la exclusión social como “tierra de frontera” del Estado social.
Un nuevo elemento se añade a la definición de este modelo de federalismo social escorado hacia posiciones centralizadoras en la definición de los poderes soberanos para la determinación del contenido y alcance de la protección social. En el proceso de integración externa de los Estados en la Unión Europea, con la cesión de soberanía que esto lleva consigo, la política social ha venido siendo integrada en un esquema de armonización legislativa mediante las normas comunitarias – normalmente Directivas – que imponen un resultado generalizado y común en todos los países que componen la Unión y que por consiguiente se centra en el poder normativo del Estado como elemento clave para conseguir la armonización normativa en la UE. A partir del Tratado de Ámsterdam y fundamentalmente de la Cumbre de Lisboa para fijar la estrategia europea de empleo, se pone en pie como técnica regulatoria el llamado método abierto de coordinación que, al menos en lo que se refiere a la regulación social – no así en la regulación laboral propiamente dicha – tiende a polarizar las formas de creación del derecho europeo en esa materia (10). La convergencia en los objetivos estratégicos de la Unión – en materia de empleo, pero posteriormente se ha ampliado este procedimiento a muchos otros dominios - en que se sintetiza esta forma de producción normativa refuerza el rol de los Estados miembros, y el protagonismo de éstos en la elaboración de sus políticas internas (11). El éxito de este procedimiento regulatorio y su aplicación a materias tan decisivas como todo el tema de la cohesión social, refuerza la posición del Estado en su posición de poder soberano definido con amplia capacidad normativa y regulatoria del sistema de protección social. El Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el tema “Cohesión Social: dar contenido a un modelo social europeo” (12) insiste en esa idea al ligar a los Estados la “responsabilidad de promover la cohesión y la justicia social” y a sus Gobiernos la de proporcionar “sistemas de protección social que garantizan una cobertura o protección social adecuada contra los principales riesgos” en niveles que permiten “prevenir la pobreza y la exclusión social”.
No obstante, no se trata de un modelo cerrado. Desde cada uno de los vectores señalados se rastrean tendencias de signo opuesto. Así, en el nivel político, es evidente el cambio de tendencia que se ha ido produciendo en la configuración de los espacios de autogobierno a partir de la apertura de un proceso de renegociación de los Estatutos de Autonomía de algunas regiones, impulsada por el gobierno central como una segunda fundación de la estructura territorial del Estado español. A lo largo del 2006 y a inicios del 2007, es el caso emblemático del Estatuto de Autonomía de Cataluña, aprobado por referéndum el 18 de junio de 2006, que sustituye al viejo Estatuto de Sau, que data de 1979, y que ha sido impugnado ante el Tribunal Constitucional entre turbulencias políticas notables (13). Pero también el de la Ley que reforma el Estatuto de Autonomía del Pais Valenciano, también en el 2006, la aprobación del Estatuto de Autonomía de Andalucía en referéndum en el 2007, o los proyectos en marcha para la reforma del Estatuto de Galicia, entre otros. En todos ellos, la consolidación de perspectivas mas descentralizadas en materia de política social es una constante.
En lo que respecta al argumento que reposa sobre el principio de unidad de mercado, posiblemente sea el que haya sufrido un mayor erosión en función precisamente de la segmentación que ha sufrido el mercado de trabajo y las consecuencias de esta fractura sobre el principio contributivo básico en los sistemas, como el español, en el que el sistema de protección social se construye desde la tutela general de la fuerza de trabajo. Las desigualdades que genera la precariedad – en todas sus vertientes, también en la psicológica y en la cultural (14) – pero también las que se dan respecto de la formación y cualificación de los trabajadores, los obstáculos a la igualdad de oportunidades y las nuevas necesidades de servicios que lleva consigo una sociedad post-moderna y envejecida (15), pone en crisis lo contributivo como forma que expresa técnicamente la solidaridad que el sistema de seguridad social articula. Además esta crisis del principio ha generado, como forma de viabilidad del sistema, la rígida separación de las fuentes de financiación en el sistema español desde el Pacto de Toledo (1996-1997) y su reconfirmación en el 2001, y la exasperación de las características típicas del aseguramiento, provocando un proceso tendencialmente acelerado de asistencialización de la acción protectora de la seguridad social (16). La otra cara de esta tendencia es el correlativo fortalecimiento de la dimensión privada – colectiva de la protección complementaria, basada en criterios de capitalización, a través de los fondos de pensiones y la exteriorización de los compromisos de mejora en contratos de seguro privados (17). Este último rasgo distintivo, ligado a la perspectiva del mercado de manera fuerte en la medida en que se trata de un proceso de remercantilización de la protección social que se asienta normalmente en la negociación colectiva descentralizada o de nivel empresarial, pero que también se extiende a sectores y servicios en su totalidad (18). En ese contexto complejo, las nociones de igualdad y de solidaridad, contempladas desde el prisma de la centralización o descentralización en un sistema federal, son un contenedor vacío, puesto que carecen de significado real. En un mercado por tanto fracturado y dislocado en categorías sociales y con niveles tan diferentes de acceso a la protección, el principio unitario de organización de la protección social ha perdido cualquier referencia a un mercado de trabajo homogéneo definido en el nivel del conjunto del Estado español. La fundamentación de los principios de igualdad y solidaridad en la unidad de marcado puede dar un resultado diferente del pretendido, al verificar que un mercado construido en torno a las fronteras del Estado – Nación permite en su seno disparidades muy importantes y desigualdades de tutela notables que se pueden fijar no sólo verticalmente, sino también en determinados territorios del mismo (19).
Por último, también la construcción europea de la cohesión social y de las políticas de empleo abre un amplio espacio a la acción de los órganos de gobierno regional. No sólo porque el método abierto de coordinación sólo puede ser fructífero “en la medida en que se anima la participación en los ámbitos territoriales descentralizados” (20), de forma que se atribuyen a los órganos de gobierno regionales “crecientes competencias en el diseño, desarrollo y aplicación de las políticas de empleo”, cuestión que converge además con una cierta “territorialización” de las políticas combinadas económicas y de empleo (21). En materia de cohesión social, el eje de la acción comunitaria y su propia finalidad pasa por las regiones que componen los diferentes Estados de la Unión Europea, como subraya el propio art. 158 TCE al afirmar que para reforzar la “cohesión económica y social”, se deben “reducir las diferencias entre los niveles de desarrollo de las diversas regiones y el retraso de las regiones o islas menos favorecidas”, lo que se manifiesta en la regulación concreta de los Fondos estructurales, dirigidos directamente a las instancias infra-estatales que se localizan en el nivel regional. Este papel por desempeñar en relación con la Unión Europea es asumido explícitamente por los diferentes Estatutos de Autonomía de los gobiernos autonómicos españoles. En todos ellos, pero especialmente la hornada de la reforma estatutaria de los años 2006-2007 sobre la base del impulso político al que ya se ha aludido, se establece que la Comunidad Autónoma no sólo se concibe como un ente de autogobierno que actúa en el ámbito de la comunidad nacional, sino que su espacio “de referencia” es también la Unión Europea, lo que implica por otra parte la incorporación de los valores, principios y derechos europeos en la esfera de decisión política de la región (22).
