TRABAJO Y EMPLEO, UN DEBATE ABIERTO (II) LA POLÍTICA DE EMPLEO DETERMINA Y GARANTIZA EL DERECHO AL TRABAJO

Mientras en España se acumulan las noticias sobre corrupción y escándalos que afectan a las altas autoridades del Estado - quien con cuentas millonarias en Suiza, quien en amistades permanentes con mafiosos - y sigue impune y sin ser molestado el gran extorsionador y ex tesorero del Partido Popular, Luis Bárcenas - todavía en libertad, sin que nadie se lo explique ante la gravedad de las acusaciones y la capacidad de evasión de capitales que ha demostrado - ha pasado para el resto de la gente común el paréntesis de la Semana Santa. Se continúa ahora en el blog la reflexión sobre la relación existente entre el trabajo y el empleo desde su significado jurídico-constitucional. En esta ocasión, la relación no se establece desde el derecho al trabajo, sino que incide en la valoración de las políticas públicas de empleo como elementos determinantes en el alcance de la garantía del derecho al trabajo.

En efecto, se decía en la entrada anterior, "la regulación del trabajo en la crisis", que la acción de los poderes públicos hacia la política de empleo que regula el art. 40 CE, y que compromete a éstos en una orientación “hacia el pleno empleo”, configura una obligación del Estado que determina el derecho al trabajo de los ciudadanos. Existe por tanto una directa relación entre el art. 35 y el art. 40 CE, porque las políticas de empleo tienen que garantizar el derecho al trabajo. La reforma laboral – desde su primera versión del 2010 hasta la extrema del 2012 – se justifica retóricamente en este mismo hecho. A la configuración institucional de las formas de “ingreso” y de “salida” de la relación laboral  - contratación y extinción – se unen las prescripciones especiales sobre la ordenación y el fomento del empleo a través de una extensa normativa de políticas activas de empleo. Éstas han sido contradictorias, puesto que junto a normas de “estímulo” a la contratación tal como resultaba reformulada en la norma laboral reformada, se establecían directrices sobre ajuste y recorte del gasto público que prescribían la congelación y destrucción de empleo público. Estas últimas no pueden considerarse como  “política de empleo”  en el sentido constitucional, puesto que no están encaminadas a la creación, sino al bloqueo y minoración de plantillas en el empleo público, pero su resultado es decisivo en términos de empleo globalmente considerado: la destrucción de empleo de contratados temporales de la administración y en menor medida de contratados fijos ha sido, a partir de noviembre de 2011, importantísima y está terminantemente cuantificada. Por el contrario, las normas de “promoción” han resultado plenamente ineficaces, pese (o quizá también) a su “encabalgamiento” continuo en el tiempo desde la primera “onda” de producción normativa en el 2011, bajo el gobierno socialista, y las modificaciones sustanciales de 2012 ya con el gobierno del PP, que ha prolongado en el 2013 con los decretos de urgente necesidad sobre prestaciones de desempleo – políticas pasivas- la “nueva estrategia de emprendimiento y empleo joven” contenida en la norma de medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo al crecimiento y creación de empleo (RDL 4/2013, de 22 de febrero), y, en fin, de nuevo en la restricción de prestaciones a los desempleados mayores de 55 años, jubilaciones parciales y anticipadas, en el más reciente RD 5/2013, de 15 de marzo.

Todas estas normas, que rompen el paradigma creado a partir de 1997 sobre la relación directa existente entre política de empleo y contrato por tiempo indefinido, retornando a una fragmentación de formas contractuales subvencionadas en las que subyace la preferencia por el empleo precario como mecanismo recomendado de inserción, han mostrado su absoluto fracaso. Las políticas de empleo activas, combinadas con la reforma “estructural” del esquema legal de la relación de trabajo, han generado efectos plenamente desastrosos. Los datos son plenamente concluyentes, pese a la complaciente jaculatoria de los gobernantes españoles que justifican el desastre sobre la base de que “podría haber sido peor” o que el ritmo de incremento constante del desempleo no es tan rápido como al comienzo de la crisis. Sólo en el 2012, la tasa de paro ha aumentado del 24,44% en el primer trimestre al 26,02% en el cuarto, computando 5.965.400 personas sin trabajo. Las desagregaciones por género, edad y territorio son asimismo escalofriantes. Como lo es la comparación entre la variación del PIB y el empleo, utilizado en recientes estudios que subrayan la aceleración de la destrucción de empleo para todos los colectivos laborales en razón no tanto de la caída o descenso del PIB cuanto de las reformas legales verificadas.

Esta conclusión es independiente de la mutación que se ha ido produciendo en la configuración interna del sentido que debe adoptar  la política de empleo como obligación de los poderes públicos. La centralidad que en este diseño ha ido adquiriendo la noción de empleabilidad, en su doble dimensión subjetiva, de disponibilidad para el trabajo del desempleado, y de idoneidad empresarial para ofertar un puesto de trabajo, conduce en una buena medida al desplazamiento del tema del empleo desde el nivel de las estrategias de planificación sobre el sistema general de ocupación de un país como función pública, al espacio de las relaciones inter privadas en donde la dimensión “contractual” y “organizativa” en empresas y profesiones es determinante de las opciones básicas sobre el nivel de empleo. Es conocido además que la vertiente colectiva no ocupa un espacio significativo respecto de la organizativa-empresarial y la directamente individual “comprometida” con las iniciativas de formación y orientación de las estructuras de programación del empleo. 

La política de empleo es una función del Estado social, que se articula en nuestro país a través de un complejo acoplamiento entre el servicio público estatal y los servicios autonómicos de empleo, y no puede transformarse en una obligación privada de los individuos. Como tal obligación pública, debe ser medida y valorada en atención a sus finalidades y efectos, en relación con la orientación constitucionalmente prescrita, “al pleno empleo”, o, en la enunciación “unional”, más limitada, un “nivel de empleo elevado”, de forma que, al formular y aplicar las políticas y medidas de la Unión, deberá tenerse en cuenta el objetivo de “un alto nivel de empleo”. Perseguir ese objetivo es una máxima prioridad para el Estado español, que no puede considerarse cumplida con declaraciones retóricas y remisiones a la acción de los agentes privados, sino que debe ponderarse en atención a sus resultados concretos. La deriva de las políticas de empleo, en el arco de tiempo de aplicación progresiva de las políticas llamadas de austeridad, aceleradas a partir de finales de 2011, ha conducido a una devastación del empleo en España en este período de tiempo, encabalgando trimestre a trimestre nuevas pérdidas de empleo neto. No se ha producido el efecto de sustitución de empleo fijo por precario o eventual, como sugería la normativa del 2012 – lo que habría supuesto la sustitución de un trabajo estable por un trabajo volátil, sin derechos - , sino que se ha registrado exclusivamente la tendencia a la destrucción de empleo sin paliativos, tanto temporal como indefinido. 

La demolición que se está produciendo del nivel de empleo no sólo tiene implicaciones económicas y sociales, obviamente bien conocidas. La pérdida del puesto de trabajo supone la desaparición de derechos individuales y colectivos que se hacen derivar constitucional y legalmente de una situación de trabajo en activo. Extinguida ésta, al encontrar un nuevo trabajo, comienza normalmente de cero en el goce de sus derechos laborales acordes con la nueva situación profesional que adquiere a partir de esa nueva inserción en el trabajo activo. Entretanto, sin empleo concreto no goza del derecho al trabajo activo y por consiguiente de ninguno de os derechos individuales y colectivos que se derivan de esta situación. Es decir, la pérdida del empleo implica una degradación en el status de ciudadanía de estas personas. Y una limitación importante de sus derechos. 

El Estado, por consiguiente, alentando y propiciando por una parte una política de empleo que en su vertiente estimuladora es plenamente ineficaz, y, de otra parte, imponiendo directamente medidas que destruyen empleo o que impiden su creación, está realizando una operación de aniquilamiento de derechos democráticos de ciudadanía. De forma más precisa, al orientar las políticas de empleo hacia objetivos que impiden la creación de empleo y que incluso de manera explícita buscan su destrucción, están vulnerando el art. 35 de nuestra Constitución que obliga al Estado a proteger el derecho al trabajo de los ciudadanos españoles. Las políticas de empleo que señala el art. 40 CE como función del Estado tienen precisamente como objetivo “el pleno empleo” porque de esta forma se consigue extender el derecho al trabajo a los ciudadanos en  los términos que prevé el art. 35 CE, y este es el sentido de la relación indisoluble entre ambos preceptos. Una política de empleo que produzca directamente efectos contrarios al desarrollo y crecimiento del empleo o que explícitamente, persiga la devastación del marco de la ocupación laboral, es directamente contraria a la preservación del derecho al trabajo a que están obligados los poderes públicos. 

De manera complementaria, estas políticas no constitucionales vulneran otros preceptos legales relacionados directamente con el art. 14 CE, como el obligado “impacto de género” de las medidas adoptadas, previsto ya en la Ley 3/2003 y reforzado a través del principio de transversalidad del principio de igualdad de trato a partir de la LOIEMH, que se debe garantizar, “de forma activa”, en la adopción y ejecución de las disposiciones normativas y en la definición y presupuestación de políticas públicas, y contradicen en la práctica el mandato del art. 42 LOIEMH según el cual  “las políticas de empleo tendrán como uno de sus objetivos prioritarios aumentar la participación de las mujeres en el mercado de trabajo y avanzar en la igualdad efectiva entre mujeres y hombres”, lo que obliga a “mejorar la empleabilidad” y la “permanencia en el empleo de las mujeres”. En otro nivel, las medidas públicas adoptadas tampoco cumplen los principios de sostenibilidad y buena regulación que preveía la hoy olvidada – pero vigente – Ley 2/2011 de Economía sostenible, ni desde luego relacionan estas disposiciones con las políticas de responsabilidad social en la empresa, tal como obligaba el art. 39 de la citada Ley 2/2011.