SEGURIDAD PRIVADA Y DERECHO DE HUELGA

El incansable titular del blog iuslaboralista hermano, el profesor Rojo Torrecilla, sugirió en un “post” colocado en Facebook el análisis, desde la perspectiva constitucional, de la regulación que efectúa la Ley 5/2014, de 4 de abril, de Seguridad Privada, que apareció en el BOE el sábado 5 de abril, del derecho de huelga del personal que presta sus servicios en estas actividades privadas de seguridad. Como todas sus indicaciones, ésta tenía la virtud de incidir en un punto decisivo en orden a la configuración del nuestro sistema de libertades, pero que aparece velado o disimulado en el cuerpo de una ley que no aborda – ni puede hacerlo – la regulación de los derechos individuales y colectivos de los trabajadores de los servicios de seguridad. El comentario que sigue responde por tanto a la estimulante apreciación del profesor Rojo Torrecilla.

Se está hablando mucho, y con razón, del proyecto de Ley de Seguridad Ciudadana, mejor conocida como Ley Mordaza. No es necesario insistir en el carácter esencialmente antidemocrático de este texto, criticado no sólo desde la vertiente política y social, sino también desde las instituciones especializadas, como las asociaciones judiciales, los colegios de abogados o el propio CGPJ. La anticipación de las líneas represivas generales contenidas en dicho proyecto de ley se está produciendo ya en nuestro país, y forma parte de nuestra experiencia la progresiva criminalización de la protesta social. Amnistía Internacional lo ha señalado recientemente de forma crítica.

Se ha hablado sin embargo mucho menos de un texto legal ya promulgado, la Ley 5/2014, de 4 de abril, de Seguridad Privada, que sustituye a la vieja Ley 23/1992, de 30 de junio. Se trata de una norma que debe leerse en paralelo al proyecto de ley de seguridad ciudadana. En efecto, mientras que en ésta la violencia de la coerción pública se ejercita sobre la práctica totalidad de las manifestaciones del conflicto social y de las movilizaciones que lo sostienen, en la recién promulgada ley de seguridad privada se reconduce al ámbito de lo privado una buena parte del espacio de la seguridad. Es decir, en un texto normativo  la “seguridad pública” se configura como un espacio de represión de la movilización social y en otro la seguridad ciudadana se privatiza y mercantiliza. Un círculo vicioso de consecuencias lesivas para la democracia.

El cambio de sentido de la regulación respecto de la Ley 23/1992 que sustituye, es muy claro. Se trata de pasar de una visión de control público de las actividades de seguridad privada, a la “integración” de la seguridad privada en el aparato público de policía, delegando y complementando sus funciones. “Es preciso transitar – dice la Exposición de Motivos – hasta una norma que permita aprovechar las enormes potencialidades que presenta la seguridad privada desde la perspectiva del interés público”. Para la ley 5/2014, en efecto, la seguridad ciudadana es un espacio abierto a la iniciativa privada, mercantilizado, que permite el desplazamiento de las funciones de control y de policía al ámbito privado. “Cada vez más, la seguridad privada se considera una parte indispensable del conjunto de medidas destinadas a la protección de la sociedad y a la defensa de los derechos y legítimos intereses de los ciudadanos”.

 La ley insiste en esta visión con una retórica triunfalista basada en afirmaciones dogmáticas.  La seguridad privada se ha convertido en un “verdadero actor” de las políticas globales y nacionales de seguridad, de manera que el Estado reconoce “la importancia, eficacia y eficiencia de las alianzas público-privadas como medio para hacer frente y resolver los problemas acuciantes y variados de seguridad que se producen en la sociedad”. El poder público descubre así “las enormes potencialidades” de la seguridad privada, lo que permite dotar al personal de seguridad privada del “respaldo jurídico necesario para el ejercicio de sus funciones legales”, mediante la “colaboración entre la seguridad privada y la seguridad pública”. 

La relación entre ambas esferas se sitúa en el ámbito de los principios. La ley establece un “principio de complementariedad” junto con un “principio de cooperación o de corresponsabilidad”, en una “relación especial” con los Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, que reconoce el “papel auxiliar y especialmente colaborador desempeñado por la seguridad privada”. Naturalmente, esta colaboración “al servicio de la protección y seguridad del conjunto de la ciudadanía”, debe realizarse “de forma compatible con el legítimo interés que persiguen las entidades privadas de seguridad”.

Hay algunas consecuencias preocupantes de esta “relación especial” que despublifica el espacio de la seguridad, entre ellas y de forma más significativa, el reconocimiento de “protección jurídica análoga a la de los agentes de la autoridad del personal de seguridad privada frente a las agresiones o desobediencias de que pueden ser objeto cuando desarrollen, debidamente identificados, las actividades de seguridad privada en cooperación y bajo el mando de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad”, o la regulación de los servicios de video vigilancia y de investigación privada convergente con la que establece la normativa sobre el empleo de video cámaras por la Policía en lugares públicos, entre otras amenazas al sistema de libertades. Todo ello requeriría un análisis más exhaustivo, como la intercomunicación tantas veces mencionada en la ley entre las fuerzas y cuerpos de seguridad y la creación de empresas de seguridad o los puestos de jefes de seguridad o de directores de seguridad en las mismas y el significado que reviste esta “complementariedad”.

Pero el tema que se quiere abordar en este comentario no hace referencia a este planteamiento general ni a su repercusión en una noción de la seguridad como espacio cerrado y apropiable privadamente, lo que en la ley se denomina “las necesidades legítimas de seguridad o de información de los usuarios de la seguridad privada”, la “contribución” a garantizar la seguridad pública y “complementar el monopolio de la seguridad que corresponde al Estado”, como un “recurso externo” de la seguridad pública. Se trata de examinar la reglamentación que se efectúa de uno de los derechos fundamentales de los trabajadores más relevantes en la dimensión colectiva de las relaciones laborales, junto con el derecho de libre sindicación: el derecho de huelga. 

La ley 5/2014 no regula el estatuto de personal de las personas que trabajan en este ámbito, ni por tanto disciplina los derechos individuales o colectivos del mismo. No tiene por qué hacerlo, puesto que está configurando el marco legal de los servicios de seguridad, y los derechos de los trabajadores del mismo están reconocidos y desarrollados en la legislación laboral. Sin embargo, la Ley decide abordar un aspecto concreto del conjunto de los derechos laborales, el derecho de huelga. El tema es muy significativo y a continuación se efectúan algunas observaciones sobre el mismo.

En efecto, señala el art. 8.6 de la Ley, entre sus “principios rectores”:

“Cuando el personal de seguridad privada desempeñe sus funciones en entidades públicas o privadas en las que se presten servicios que resulten o se declaren esenciales por la autoridad pública competente, o en los que el servicio de seguridad se haya impuesto obligatoriamente, habrán de atenerse, en el ejercicio del derecho de huelga, a lo que respecto de dichas entidades disponga la legislación vigente”.

Una primera observación tiene que ver con el propósito de este texto, que parece querer declarar la esencialidad del servicio de seguridad privada por conexión con el soporte material de actividad a la que coopera o auxilia el servicio de seguridad. Es muy dudoso desde el punto de vista formal que una ley ordinaria pueda regular la esencialidad de un servicio a efectos de huelga. Pero además la técnica que sigue el legislador ignora cuál es el sistema de límites al ejercicio del derecho de huelga en los servicios esenciales que ha ido estableciendo, en una larga serie de decisiones, el Tribunal Constitucional. 

En efecto, aunque el texto es farragoso y no se entiende bien, la ley parece decir que el servicio de seguridad privada es esencial a efectos de huelga si es esencial la actividad a la que éstos auxilian o cooperan en materia de seguridad.  Establece una presunción legal que permite restringir el ejercicio del derecho de huelga del personal de seguridad privada en el momento en que el servicio por ellos desempeñado se desarrolle en un “servicio esencial” de entidades públicas o privadas. La norma no es compatible con el sistema legal de delimitación de la cláusula general de esencialidad a efectos de huelga, que no se realiza en abstracto sobre los servicios que desempeñan las organizaciones o las empresas, sino sobre las circunstancias concretas de la huelga en relación con la lesión potencial activa que ésta puede generar sobre otros derechos fundamentales y libertades públicas en función de un juicio de composición basado en la proporcionalidad y la funcionalidad de los derechos en conflicto. Por tanto, la premisa de la que parte no se corresponde con la regulación constitucional del derecho. El enfoque correcto es el contrario, si declarada una huelga por los sujetos representativos del personal de seguridad, el cese de su actividad implica vulneración de derechos fundamentales de forma tal que se pueda declarar el servicio esencial a efectos de huelga en atención a las circunstancias concretas de ésta y no, por tanto, en función de la consideración “permanente” de esencialidad del servicio en el que se integra la actividad de seguridad.   

Lo que parece por otra parte indicar la norma indirectamente es el núcleo de las actividades que deberían integrar el servicio mínimo a efectos de huelga de este personal, y que consistirían en las actividades descritas en el art. 5.1 de la Ley, mientras que las otras actividades “compatibles” de carácter complementario o accesorio que enumera el art. 6.2 de la citada norma – información y control en accesos a instalaciones, tareas de recepción o comprobación de visitantes, o del estado y funcionamiento de las instalaciones de la empresa - no se considerarían indispensables para ser mantenidas durante la huelga. De esta forma la decisión de la autoridad gubernativa preservaría únicamente las primeras, sin que el servicio mínimo pudiera englobar a las segundas, que no se consideran realmente actividades de seguridad en el sentido técnico del término. Aquí de nuevo la técnica legislativa se compadece mal con la regulación establecida en materia de huelga y servicios esenciales, en la medida en que a la hora de determinar si el servicio en concreto es esencial a efectos de huelga hay que analizar la realidad material de la actividad en relación con el tipo de huelga convocada para a continuación delimitar el mínimo de actividad a mantener en razón de la concreta composición de derechos que se haga en el supuesto concreto.

Es por tanto un precepto legal que ignora la regulación constitucional del derecho de huelga, no se acomoda a las garantías formales requeridas para el desarrollo legislativo de ese derecho, y  se desvía claramente del estado de la cuestión sobre las restricciones que la huelga puede sufrir desde el juicio de proporcionalidad y los sacrificios mutuos de derechos fundamentales afectados. 

A su vez esta conclusión de ignorancia del régimen constitucional del derecho de huelga en el texto de la ley se refuerza con la prescripción de las sanciones por el incumplimiento de este precepto. En el art. 58 de la ley, al establecer las infracciones del personal que desempeñe funciones de seguridad privada – “así como los ingenieros, técnicos, operadores de seguridad y profesores acreditados” - la norma establece como infracción grave “el ejercicio del derecho a la huelga al margen de lo dispuesto al respecto para los servicios que resulten o se declaren esenciales por la autoridad pública competente, o en los que el servicio de seguridad se haya impuesto obligatoriamente, en los supuestos a que se refiere el artículo 8.6.”, y establece como sanción a esta infracción grave dos posibilidades: a) Multa de 1.001 a 6.000 euros, o b) Suspensión temporal de la habilitación por un plazo de entre seis meses y un año. Estas sanciones pueden aplicarse de forma alternativa o cumulativa (art. 65.1 de la Ley) por el Director General de la Policía, que es quien ostenta la competencia sancionatoria (art. 66.1.c) de la Ley). Las sanciones son inmediatamente ejecutivas y respecto de las multas, cabe establecerse el fraccionamiento del pago. 

             

La Ley establece por tanto una sanción administrativa grave por participación de los trabajadores en huelga que es independiente de las posibles sanciones disciplinarias derivadas de la actuación de los huelguistas y que valora de forma autónoma la autoridad gubernativa. La participación en huelga ilegal nunca había dado origen en nuestro ordenamiento democrático a una sanción administrativa. Es extremadamente dudosa que una ley pueda imponer este tipo de ilícitos administrativos que implican una fuerte multa o/y la imposibilidad de trabajar entre seis meses y un año. La imposición de un ilícito administrativo que habilita a la administración pública a imponer una sanción a los trabajadores por el ejercicio irregular del derecho fundamental de huelga exigiría ley orgánica, y el tipo de sanción es claramente desproporcionada. El procedimiento que señala la norma abre espacios muy amplios a la arbitrariedad y a la retorsión por el ejercicio del derecho de huelga, dificultando además procesalmente la garantía judicial del derecho. Bastará con que la empresa señale un servicio de seguridad obligatorio, o se comunique a la autoridad que la actividad de seguridad está conectada con un servicio esencial, para que, al margen de los procedimientos disciplinarios, la Dirección General de Policía abra expediente sancionatorio a los participantes en la huelga para imponer multas a los mismos y suspenda la habilitación para trabajar con un mínimo de seis meses, previsiblemente a los dirigentes de la huelga.

En definitiva, se trata de una regulación que choca frontalmente contra la Constitución. Al haberse procedido a la misma desde una norma legal, sólo cabe su impugnación formal a partir del recurso de inconstitucionalidad. Aguardar a que se plantee el problema en la realidad litigiosa judicial  y plantear una cuestión de inconstitucionalidad, es siempre dudoso. Por tanto, y como en tantas otras ocasiones, recurrir a la norma con rango de ley es la mejor manera de conseguir un cierto blindaje frente a la agresión anticonstitucional que se perpetra. La “responsabilidad política” que el Tribunal Constitucional exige a la “autoridad de gobierno” en las operaciones de restricción del derecho de huelga en los servicios esenciales, demuestra aquí sus límites fundamentales y su carácter retórico. Ni impide que el derecho de huelga sea regulado de forma incompatible con su contenido y función, ni posibilita que los trabajadores y sus organizaciones representativas, como titulares del derecho, puedan reaccionar en el tiempo debido frente a esta agresión a su derecho fundamental. La ley comentada persigue, simultáneamente, la privatización de la seguridad ciudadana y la expulsión del conflicto laboral que está en la base del “legítimo interés que persiguen las empresas privadas de seguridad”. Todo un programa de gobierno que explicita un proyecto de sociedad basado en reglas de desigualdad y de violencia que son incompatibles con la Constitución vigente.