El Tribunal Constitucional italiano, mediante sentencia
del 13 de junio del 2018, ha declarado la inconstitucionalidad del precepto del
código del ordenamiento militar que establecía que los militares no pueden
constituir asociaciones sindicales de carácter militar ni adherirse a otras
asociaciones sindicales, reconociendo a este personal, con limitaciones
importantes – entre ellas la prohibición del derecho de huelga y de intervenir
sobre elementos centrales de la ordenación estrictamente militar de sus
cometidos profesionales – sobre la base de la aplicación de la Convención
Europea de los Derechos del Hombre y la Carta Social Europea. El texto de la
sentencia se puede encontrar en este enlace Sentencia 120/2018 de la Corte constitucional Italiana y el comentario que de ella ha hecho Giovanni
Orlandini, profesor en las Universidades de Siena y Florencia, en esta otra
página Boletin Diritto e Lavoro Flash/
que acoge los boletines de la asociación Diritti e Lavoro. Esta noticia plantea
interesantes cuestiones al derecho español.
El art. 28.1 de la C.E establece que todos tienen derecho a la libertad
sindical, es decir, todos los ciudadanos tienen derecho a inscribirse en
sindicatos de su libre elección o a fundarlos para la promoción y defensa de
sus intereses económicos y sociales. El precepto abre la posibilidad de añadir
ciertas limitaciones o restricciones, en el caso de las a las Fuerzas o
Institutos armados, es decir a las fuerzas de policía o a otros cuerpos
sometidos a disciplina militar, como es en su caso, la Guardia Civil. En el
caso del personal al servicio de las Fuerzas Armadas, la Constitución establece
que la ley que regule el ejercicio de este derecho podrá “exceptuar o limitar”
el mismo para dicho personal. Desde su inicio, en paralelo a la promulgación
del texto constitucional, la opción legislativa en las Reales Ordenanzas de
1978 fue la de exceptuar a los militares del derecho de libre sindicación, con
indicación de sanciones penales si se incumplía esta prohibición. Ni la cúpula
del Ejército, que se había opuesto a la legalización del PCE en la Semana Santa
de 1977 ni el mando militar de la Guardia Civil estaba dispuesto a aceptar en la
clase de tropa y en los números del cuerpo la posibilidad de organizarse para
la defensa de sus condiciones laborales. Esta exclusión fue luego desarrollada
por leyes posteriores. Tanto la Ley Orgánica de Libertad Sindical como el
Estatuto Básico del Empleo Público recogen esta exclusión constitutiva. Esto
quiere decir que la Constitución española no prohíbe el derecho de libertad
sindical, sino es el propio legislador el que opta por la opción más
restrictiva para los cuerpos con carácter militar, como viene determinado en el
art. 1.3 de la LOLS.
Sin embargo, el art. 10 CE establece que los derechos fundamentales y las
libertades públicas reconocidas por la Constitución se deben interpretar
conforme a la Declaración Universal de Derechos Humanos y a los tratados y
acuerdos internacionales suscritos por España. Por tanto, podemos preguntarnos
sí los textos europeos amparan esta división entre funcionarios públicos,
militares y policía en orden al goce de la libertad de sindicación. El art. 11
de la Convención Europea de Derechos Humanos reconoce el derecho de asociación
sindical a trabajadores y empleados públicos, si bien no prohíbe que se
impongan “restricciones legítimas al ejercicio de estos derechos para los miembros
de las fuerzas armadas”. Por su parte, el art. 5 de la Carta Social Europea se
decanta por una regla general de limitación de la libertad sindical para los
miembros del Ejército, pero permite, excepcionalmente, que algún ordenamiento
nacional excluya a este personal de la titularidad del mismo, siempre que
realicen funciones militares.
El Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha tenido ocasión de pronunciarse
sobre este tema dos sentencias relativamente recientes, en octubre de 2014
(Casos Matelly y Adefdromil, sobre los que se puede encontrar un comentario en
el blog de Eduardo Rojo, en la
siguiente entrada : nota a dos importantes sentencias del TEDH).El TEDH tenía que contrastar la prohibición
absoluta que dispone la legislación francesa respecto a la posibilidad de
constituir un sindicato y pertenecer a él, tanto de los miembros de las Fuerzas
Armadas como de la Gendarmería, con las “restricciones legítimas” de ésta que
permite la CEDH. En estas decisiones, el TEDH hace una referencia más genérica
a la necesidad de mantener el orden y la disciplina en las Fuerzas Armadas (y,
por extensión, en la Gendarmería) como causa que justifica la limitación del
derecho de sindicación, pero esta restricción no viene a justificar la
exclusión plena y radical del derecho de libre sindicación. En efecto, el
derecho de sindicación puede estar sometido a limitaciones o restricciones que
lo hagan compatible con las funciones y naturaleza propias de las Fuerzas
Armadas (y de la Gendarmería), donde la disciplina, la jerarquía y el orden son
valores fundamentales. Pero ello no legitima una absoluta privación de este
derecho que el TEDH entiende no conforme al art. 11.2 de la CEDH.
Como es sabido, estas sentencias han tenido su respuesta judicial en el
ordenamiento español. ante una demanda de los promotores del Sindicato
Unificado de los Guardias Civiles, contra la denegación de la inscripción de
dicho sindicato por parte de la Administración. La Audiencia Nacional (Sala de
lo Social, de 11 de marzo de 2015) entendió que la prohibición de sindicarse de
los Guardias Civiles debe compensarse con el reconocimiento del derecho de
asociación que específicamente destina a fines profesionales la LO 11/2011 de
la Guardia Civil, en el entendimiento de que se hallan excluidos del ámbito de
actuación de las asociaciones profesionales el ejercicio del derecho de huelga,
las acciones sustitutivas de las mismas, la negociación colectiva y la adopción
de medidas de conflicto colectivo, es decir todo lo que constituye un elemento
“reivindicativo” de las mismas. Para salvar el escollo de las sentencias del
TEDH citadas en las que se declaraba incompatible con el art.11.2 CEDH la
prohibición absoluta de sindicación de la gendarmería francesa la AN mantuvo que
la reserva planteada por España al artículo 11 del CEDH, en el momento de su
ratificación, impedía que el mismo tuviera efecto vinculante alguno en este
país, en cuanto contradijera lo dispuesto en el artículo 28 CE. Es decir, que
la jurisprudencia dictada por el TEDH, en relación al artículo 11 CEDH no tendrá
efectos vinculantes en España en cuanto contravenga la opción legislativa de
desarrollo del artículo 28 CE en el sentido de exceptuar el ejercicio del
derecho, y esta opinión es la que confirma la STS (Sala 4ª) de 22 de junio de
2016 .
Sin embargo, la más reciente STS de
13 de febrero de 2018 que estima el recurso de casación de la AUGC
permitiendo la afiliación de esta asociación a Eurocop, la internacional de
asociaciones y sindicatos de policía europeos, ha establecido que esta exclusión
del derecho de libre sindicación no puede extenderse al derecho de asociación
regulado en el art 22 CE, porque “con
base en el artículo 28 CE cabe afirmar la exclusión de la libertad sindical en
el ámbito militar y también en el de la Guardia Civil, pero no puede hacerse lo
mismo con el derecho de asociación ex art. 22 CE, que podrá modularse o
limitarse dentro de los parámetros supra expuestos sobre los límites de los
derechos fundamentales, pero nunca negarse por competo (siempre y cuando, por
supuesto, no se incurra en el fraude de ley de procurar la cobertura del
asociacionismo para pretender llevar a cabo de hecho una actividad indistinguible
de la puramente sindical)”.
Frente a este estado de la cuestión, el interés que despierta el fallo de
la Corte Constitucional italiana es justamente el que analiza la contraposición
entre el orden constitucional italiano con el ordenamiento de los derechos
humanos y sociales que está vigente en Europa, al margen de la solución
concreta que prevé la sentencia comentada respecto de los caracteres que deben
reunir los sindicatos de militares, compuestos únicamente por personal militar,
sometidos a un régimen de autorización en el que se valore su carácter democrático
y la absoluta transparencia de su régimen de financiación, la prohibición del
derecho de huelga y la restricción de las materias sobre las que pueden
intervenir y reivindicar, respecto a la ordenación, el adiestramiento e
instrucción militar, las operaciones, el sector logístico-operativo, la relación
jerárquica-funcional y el empleo del personal militar. En efecto, el tema
central es el valor que la sentencia asigna a los tratados internacionales como
fuentes interpuestas relevantes para el juicio de inconstitucionalidad de una
norma determinada. El art. 117 de la Constitución italiana es por tanto un
texto que podríamos relacionar con el art. 10.2 de nuestra Constitución.
Lo relevante aquí es que el Tribunal italiano no sólo integra en esta
interposición necesaria para la interpretación de la constitucionalidad de la
norma a la CEDH, interpretada por la jurisprudencia del TEDH de Estrasburgo,
sino que también menciona directamente la importancia de la Carta Social
Europea que debe por tanto ser considerada fuente de derecho internacional que
constituye un parámetro utilizable en el juicio de inconstitucionalidad de una
norma del ordenamiento interno italiano. Este reconocimiento no obstante lleva
aparejada una cierta ambigüedad, puesto que la Corte Constitucional italiana
entiende que mientras las decisiones del TEDH son plenamente relevantes para
interpretar el contenido de los artículos de la CEDH, no sucede lo mismo con
los informes del Comité Europeo de Derechos Sociales porque éste no tiene la
condición de un tribunal de justicia, al estar compuesto por expertos y carecer
sus decisiones del carácter ejecutivo y vinculante que sin embargo se reconocen
a las del TEDH. Se admite que sus informes interpretan los preceptos de la CSE
y suponen una opinión de autoridad política y jurídica indudable, aunque sin
vincular necesariamente a los jueces en la inaplicación de los preceptos del
ordenamiento nacional que según el CEDS estarían en contraste con los preceptos
de la Carta Social.
En consecuencia, la sentencia 120/2018 de la Corte Constitucional italiana
no sólo permite comprobar cómo también en ese país se entiende que la exclusión
plena del derecho de libertad sindical a todos los miembros de las fuerzas
armadas – y de la Guardia Civil, por ende – es incompatible con un proceso de
reconocimiento de los derechos colectivos de trabajadores y empleados públicos considerado
como el fundamento irrenunciable de un ordenamiento democrático. Es evidente que
la argumentación que ha seguido la jurisprudencia española según la cual la
opción legal por la exclusión del derecho de libre sindicación supone una
opción permitida por la Constitución y por tanto funciona como límite a la
interpretación del derecho por el TEDH – y a la aplicación por tanto de la CEDH
– es formalista y no refleja la realidad. Es conveniente replantearse esta
situación, y por tanto recuperar la opción restrictiva – no excluyente – del derecho
de libre sindicación para militares y guardias civiles. Estos últimos por tanto
deberían ver su derecho de libre sindicación reconocido en los mismos términos
que el resto de fuerzas y cuerpos de seguridad, sin que por tanto baste el
reconocimiento de un derecho de asociación que no reconoce capacidad de acción
reivindicativa sobre las condiciones de trabajo del personal militar.
Pero también la decisión del Tribunal constitucional italiano plantea para
el futuro la integración multinivel de los derechos colectivos e individuales
del trabajo tal como están reconocidos en el cartismo social europeo como fórmula
para sortear, al integrarlos en el bloque de constitucionalidad de un
determinado ordenamiento interno, una regulación normativa concreta que se le
oponga. El Tribunal Constitucional español conscientemente negó esta
posibilidad cuando tuvo que valorar la constitucionalidad del contrato de apoyo
a los emprendedores, pero sin duda aquellas sentencias del 2014 y 2015 deben
constituir una excepción en una línea de desarrollo interpretativo correcto de
nuestro marco constitucional, en donde los parámetros deducidos de estas
declaraciones de derechos europeas se utilicen en la valoración de la
constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma. Este aspecto es también
resaltado en los análisis de los juristas italianos, porque está pendiente de
decisión ante la Corte constitucional italiana la figura del contrato de
protección creciente que consistió en una suerte de importación del conocido “contrato
único”, y del que se pide su inconstitucionalidad por oponerse al art. 24 de la
CSE, en la interpretación de del mismo ha hecho el CEDS. La relativización de
la importancia de estas decisiones pueden debilitar la fuerza de la argumentación
de los recurrentes, pero el resultado se espera con enorme interés.
Sentencia nº 120/2018 de la Corte constitucional Italiana
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